新形勢下破解上海發展空間瓶頸、提高經濟密度問題研究
2019-09-09 16:56
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上海是一個人口多、土地資源相對缺乏、生態環境容量有限的超大型城市。隨著城市功能不斷提升,上海發展空間總量日益趨緊、空間結構不合理、土地利用績效低下等深層次矛盾日益凸顯,已成為制約上海未來發展的突出問題。上海應以推進產業高質量發展為核心,大力提高投入產出效率,增強城市經濟密度,創新規劃土地管控方式,加強長三角一體化合作,為破解發展空間瓶頸提供有力支撐。

一、當前上海發展空間現狀及面臨的瓶頸挑戰

(一)從空間容量看,總量鎖定、增量遞減,存量有待優化

1.規劃建設用地總量受到嚴控,發展空間增量嚴重不足。從總量上看,目前上海城市空間擴張趨于極限。截至2017年底,上海建設用地總規模為3169平方公里(較2015年凈增98平方公里),約占全市陸域土地總面積46.8%,遠遠超過國際上城市建設用地占1/3的一般標準。根據《上海市城市總體規劃(20172035年)》,未來至2035年,上海建設用地總量將控制在3200平方公里內,僅有31平方公里的可新增建設用地。從增量上看,上海每年新增用地總量將逐漸減少,可供拓展的城市空間增量嚴重不足。“十二五以來,上海新增建設用地規模逐年遞減,從原來的每年50平方公里以上降至目前的每年20平方公里以下。未來上海新增建設用地增量十分有限,受區級項目用地出讓與減量化指標掛鉤的政策要求,個別年份可能甚至會出現負增長。

2.空間利用方式較為粗放,城市密度總體偏低。一是建設用地指標偏高。上海建設用地占陸域面積46.8%,遠高于倫敦、巴黎、東京等國際大都市平均30%左右的水平。上海人均建設用地近130平方米,遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平,也高于我國香港(37)、東京(84)、紐約(105)這樣的國際大都市。顯然,上海對建設用地粗放利用的特征十分明顯。二是城市密度整體偏低。從總體容積率來看,上海現狀密度約為0.87,低于東京(0.99)和紐約(1.23)的水平。從開發區的容積率來看,目前全市104地塊綜合容積率僅為0.60.8,遠低于東京工業用地容積率1.2。雖然2003年《上海市城市規劃管理技術規定》規定工業建筑的容積率為 1.03.0之間,但在以規模擴張為主的前期粗放發展階段,大量工業用地在低容積率標準下被快速推向市場。

(二)從經濟效益看,空間經濟密度和產出水平不高

1.地均產出水平不高。上海經濟產出總體規模較高,目前已成為全國首個GDP突破3萬億的城市,但與國際發達城市相比,上海地均產出水平差距仍然不小。2018年全市地均產值為7100萬美元/平方公里,只相當于紐約、東京、新加坡、倫敦等城市的1/51/4。與國內其它城市相比,上海建設用地地均產出水平也不高,2017年為9.51億元/平方公里,低于深圳(24.4)和廣州(12.03),略高于北京(7.53)和蘇州(6.93)。

2.產出效益空間分化。中心和外圍建設用地存在顯著的結構性差異,建設用地粗放利用主要表現在非中心城區,以及郊區的工業和倉儲用地上。重點地區高品質商辦用地效率較高,但外圍地區商辦用地效率偏低,商務樓宇空置現象較多。地上空間利用總量高,但地下空間利用率較低,目前全市地下空間開發規模達到8186萬平方米,但現有的地下空間開發主要集中在015米的淺層,且70%左右為交通設施,商業、公共服務、市政、倉儲等設施占比較小,與東京、香港、巴黎等國際大都市存在明顯差距。

3.開發區地均產出績效低。2017年,上海開發區工業用地地均產出率為69.79億元/平方公里,與國際發達城市相比,上海單位平方米的工業產值只有東京和紐約的一半,與國際先進工業園區的距離還很大。與國內城市相比,上海工業用地平均產出甚至不及深圳和蘇州工業園區。大量空間資源被較低層次產業所占據,特別是鎮級園區發展滯后,規模以下工業企業用地占比超過60%,僅貢獻了5%的工業總產值。各開發區之間的經濟密度極不平衡,國家級、市級開發區產出績效較高,但鄉鎮開發區產出績效偏低,全市73.3%的開發區產出績效低于平均數,最高的安亭汽車產業基地(879億元/平方公里)是最低工業園區(2.48億元/平方公里)的354倍。

(三)從開發機制看,多主體之間的利益協調存在瓶頸

1.土地權屬復雜導致協調難。上海已出臺一系列政策來指導低效工業用地的退出,然而效果卻不明顯,主要原因是用地權屬復雜,涉及利益主體多,政府利益、企業利益和公眾利益之間的博弈和制約多,轉型阻力和更新難度較大。不同的用地權屬,政策引導方向應當分類區別,但目前轉型政策制定時,用地權屬過于混亂模糊,且早期土地出讓合同不盡完善,造成了現在難以操作,工業用地不好管、收不回的局面。

2.空間二次開發中難以平衡投入產出。園區開發主體普遍反映土地二次開發總體時間長、成本高,土地收支難以平衡。一方面,對于園區土地,產業園區開發主體在回購土地時完成土地交易手續的進度周期較長,期間收益減少,同時還產生各種費用;另一方面,土地被收儲后再出讓要走“招拍掛”程序,原土地權利人對土地有增值預期,土地往往被溢價出讓,開發主體通過此途徑獲得土地的開發成本過高,同時政府還需要投入動拆遷、基礎設施改造、環境整治等高額成本,財務收支難以平衡。特別是C65研發總部類項目的開發成本更高,成本倒掛現象嚴重。

3.部分開發主體缺乏自我轉型能力。園區層面,大量鎮級園區在推動二次開發過程中,在大規模淘汰劣勢企業的同時卻難以引來新企業,影響鎮級經濟收益和社會穩定。特別在目前產業招商項目引入標準越來越嚴格的情況下,鎮級園區缺乏與大企業對接的平臺和機制。企業層面,一些企業對主動轉型存在抵觸情緒,少量企業更是將二次開發視作發家致富的捷徑,在土地收儲成本等方面與政府討價還價,還有些企業有轉型意愿,但自身在資金、研發、運營等方面實力不足。

(四)制約上海未來發展空間的根源分析

制約上海未來發展空間的根源在于,對城市發展空間的認識還停留在淺層次的認識,政府管理理念尚未完成從以禁止性為主的靜態管控型思維向以彈性動態管控、鼓勵協同合作的服務型思維轉變,致使配合城市發展空間的體制機制改革創新較為滯后。

一是建設用地總量鎖定的剛性要求無法創新突破。以發展的眼光看,上海并不真正缺地,現有耕地面積約相當于全市土地面積的1/3,但由于耕地保護紅線的限制,這一塊增量空間無法被充足利用,無法創造更多的經濟增長。《上海總規(20172035)》提出建設用地總量鎖定的剛性要求,也是處于耕地保護的客觀限制。但如何更為科學地看待耕地保護紅線?特別是對于上海這樣的超大城市而言,未來如果能夠通過全國更大范圍內的耕地占補平衡手段來突破自身發展空間的限制,那將大大釋放未來自身發展的經濟潛力和社會活力。

二是城市空間粗放發展慣性太大,體制機制改革創新舉措不實。原有以剛性管控為主的發展空間管理體制機制,是形成于之前城市大規模擴張增長時期。而當下社會環境和市場環境快速變化,以剛性管控為主的管理模式已經不適用于當前城市發展需要,但由于牽涉主管部門較多、管控流程復雜,導致粗放發展的慣性太大,難以在短時間內調整適應于當下內生創新發展的新時代城市空間管理模式需求。簡政放權力度不夠,土地轉性、容積率調整流程過于復雜,難以調動工業園區市場主體主動轉型的積極性。同時,由于政府管理體制條塊分割,多部門協同管理的機制尚未形成,進一步限制了城市空間多主體共同開發、功能融合創新發展等方面的實踐。

三是受行政壁壘限制,上海與長三角腹地城市聯動不足。上海發展空間總量鎖定、增量遞減,意味著嚴守上海市域內部的發展紅線將成為上海未來城市發展最大的局限。長三角一體化發展上升為國家戰略后,滬浙蘇三省交界處的長三角一體化發展示范區呼之欲出,將重點探索打破行政壁壘限制的體制機制,成為把上海大都市圈的框架打開、把上海未來發展空間做大做實的重大機遇。對于上海來說,破除爭搶資源、零和博弈的陳舊思想,樹立同頻共振、一體化發展的新理念,大大強化與長三角腹地城市的一體化發展聯動,也終將產生1 1>2的正和效應,為上海打開發展空間、增強發展功能做出有益貢獻。

二、進一步提高上海經濟密度、破解發展空間瓶頸的若干建議

上海市委十一屆四次全會通過的《中共上海市委關于面向全球面向未來提升上海城市能級和核心競爭力的意見》提出,要著力提高經濟密度,提高投入產出效率,持續推動經濟規模和效益提升。下一步,上海應借鑒國際上先進城市經驗,緊緊圍繞產業高質量發展,在提高經濟密度上下功夫,大膽創新規劃土地管控方式,推進土地資源高質量利用,加快工業園區轉型升級,力爭取得突破性進展。

(一)加強產業高端化引導與調控

1.加強產業戰略引導。致力于把握科技革命與產業變革新趨勢,與國家戰略需求相結合,著力構建以現代服務業為主體、戰略性新興產業為引領、先進制造業為支撐的新型產業體系。從城市空間層面看,上海應以產業地圖為抓手,精準推動高端產業集聚,推動各區有序發展、錯位競爭,實現區域優勢更優、特色更特、強項更強,打造高經濟密度區域。依托張江、紫竹、漕河涇、市北、楊浦、嘉定、臨港、松江G60科創走廊等高新技術產業園區、大學城和重要產業基地,建設產業創新功能集聚區和科創城區。

2.制定并實施產業高質量發展指標體系。一是加強產業層面高質量發展引導。更新上海產業用地指南,提供重點行業產業項目的開發和產出強度標準,作為核定項目用地規模、實施項目準入或退出評估的工作指引。對標國際高標準,從產出效率、科技創新、品質品牌等維度出發,分類制定各產業領域高質量發展指引,建立指標體系動態調整機制,引導資源要素聚焦關鍵環節,促進全產業鏈整體躍升,全面提高投入產出效率。二是建立產業園區高質量發展評價機制。開展園區開發主體綜合評價,圍繞產業集聚發展、創新創業、資源利用、投資環境等維度,設定軟硬件基礎、政策環境、招商引資能力、第三方支持力度、產業集中度、人力資本投入產出水平等具體指標,建立指標體系并定期開展評價,評價結果與園區主體認定等工作相掛鉤。

3.實施差別化政策引導。一是建立資源要素差別化配置機制。上海市級部門在產業準入、技術改造、土地供應、財稅、電價、環保、金融服務等方面深化差別化政策指導,扶優汰劣,引導產業轉型升級。各區結合招商引資統籌機制,在新增土地供應、土地全生命周期管理、企業技術改造、存量土地二次開發等工作中,對資源利用高效的區域和企業予以重點支持。二是打造產業創新生態培育的試驗區。在規劃土地、產融對接、產業生態圈打造等方面,創新政策和制度供給,大膽先行先試和突破,推動區域產業形態從傳統三高(高能耗、高污染、高危險)向現代三高(創新濃度高、人才集聚度高、經濟密度高)轉變,促進區域產業實現脫胎換骨的跨越。支持各區域圍繞細分產業精耕細作,破解制約新興產業項目落地的瓶頸,努力打造成為新興產業政策突破、產業生態圈完善的產業新區

(二)大膽創新規劃土地管控政策

1.拓展單位土地的經濟承載容量,提高單位土地產出水平。一是優化產業用地利用方式,強化產業績效導向,實行產業用地全要素、標準化出讓。在地價底線管理原則下,明確高質量產業用地的績效標準,建立產業績效和資源利用效率評價制度,實行產業用地地價與產業績效掛鉤,由區政府根據產業項目的績效、能級等情況,綜合研究確定產業用地出讓價格,差別化配置公共資源要素,試點產業用地先租后讓。二是建立實施緊湊型高效型用地標準。按照緊湊高效、符合卓越全球城市用地特點的目標,優化調整各類設施用地標準,構建覆蓋城鄉區域、各行業建設項目的節約集約用地標準體系。強化用地標準的實施,發揮用地標準在規劃編制、用地許可和土地利用績效評價等管理中的指導作用,進一步加強用地規模約束,引導設施綜合設置、土地混合利用、社區開放共享。三是完善經營性用地市場配置方式。保持房地產市場長期健康平穩發展,確保住房用地供應。優化住房用地供應結構,加大租賃住房土地供應,增加商品住房用地的中小套型住房供應比例,優化商品住房用地供應方式。優化商辦用地供應結構,鼓勵開發企業持有商業、辦公物業持續運營,提高商業、辦公用地供應的有效性和精準度。

2.分類確定土地利用規劃參數。一是堅持質量績效導向,分層分區管控開發強度。堅持總量控制、結構優化原則,按照總體規劃單元規劃詳細規劃的空間規劃體系明確開發強度分區,形成主城區、新城、新市鎮開發強度的合理梯度。主城區堅持雙增雙減,著力提升能級和品質,增加公共空間和公共綠地;新城體現綜合性節點城市功能,核心區域集聚高效發展,提升城市活力和服務水平;新市鎮統籌鎮區、集鎮和周邊鄉村地區,保留鄉村風貌,打造宜居環境。二是分類確定工業用地、研發用地等土地利用規劃參數,強化開發強度分類差異化引導。對產業用地,按產業需求核定開發強度,同時加強事中的產業建筑方案審核及事后的全生命周期監管。重點地區給予開發強度支持政策。對城市主中心、副中心、地區中心等公共活動中心區域和市政府明確的重點區域,根據功能需求,經交通影響評估和城市設計研究,可增加開發規模。

3.提高建設用地開發強度。一是優化城鄉建設用地結構。聚焦布局優化,引導各類建設用地占比形成合理結構。推進城市開發邊界內存量工業用地二次開發和開發邊界外低效工業用地減量,到2035年規劃工業倉儲用地占比應控制在10%15%,產業基地內用于先進制造業的工業用地不低于150平方公里,保障必要的產業發展空間。二是加快批而未供建設用地處置。按照增存掛鉤的原則,將批而未供和閑置土地數量作為下達新增建設用地指標的重要測算因素。逐宗分析未供地原因,明確相應處置路徑,加快推動批而未供處置,保持合理供地率。細化建設用地批文撤銷和失效的操作規范,明確相應用地指標和稅費盤活使用政策,盤活批而未供土地的用地指標。

(三)提升資源綜合利用效率

1.盤活存量土地。一是多種方式盤活存量產業用地。采取土地收儲、區域整體轉型、零星用地轉型等多種方式,挖掘存量用地潛力。鼓勵各區制定存量工業用地收儲計劃,為引進優質項目騰出空間,統籌用于更高質量的產業項目。倡導區域整體轉型,由原土地權利人或原土地權利人為主導的聯合開發體,通過存量補地價方式,實施區域整體轉型開發,加快推進南大、桃浦、吳淞、吳涇、高橋等重點區域整體轉型。對零星工業用地,在滿足產業類型、投入產出、節能環保等準入標準的前提下,通過機制創新調動原權利人和各開發主體的積極性,引導項目轉型升級。二是強化低效用地退出。市、區產業部門建立資源利用效率評價制度,明確低效產業用地認定標準,市、區政府開展低效產業用地綜合治理和退出專項行動。對低效產業用地,在技術改造、財稅、電價、環保、金融服務等方面實施差別化政策。對低效產業用地涉及的違法違規行為,由相關主管部門開展聯合執法。加強不動產登記、工商登記等環節管控,禁止低效產業用地以各種形式違規違約轉讓。對已簽訂土地全生命周期管理出讓合同的低效產業用地,按照合同約定,追究違約責任。

2.鼓勵土地資源綜合利用。一是鼓勵土地資源混合利用。鼓勵工業、倉儲、研發、辦公、商業等功能用途互利的用地混合布置、空間設施共享,強化公共服務設施和市政基礎設施的功能混合。完善混合用地實施機制,探索不同行業公共服務設施和市政基礎設施的建設投資機制,建立有利于復合兼容的相關行業標準,實行公益性和經營性設施混合的土地供應制度。例如,臨港要做好土地綜合利用這篇文章,在控制住宅容積率、商務寫字樓總量的同時,發揮臨港地區雙特政策的優勢,探索混合空間的建設,提高土地的綜合利用效率。二是促進地下空間資源合理利用。按照統籌規劃、綜合利用、安全環保、公益優先、地下與地上相協調的原則,促進地下空間資源合理開發,助力提升城市經濟密度。完善地下空間基礎數據庫,加強地質安全監測,近中期重點開發淺層和中層地下空間。大幅提高主城區、新城新建軌道交通、市政設施地下化比例,逐步推進現狀市政基礎設施的地下化改造。依托軌道交通,由主城區向新城擴展利用地下空間。加強地下空間橫向連通,加大綜合管廊建設力度。

(四)以長三角一體化破解上海發展空間瓶頸

1.以一體化示范區為突破,創新省際空間資源統籌機制。一是探索建立空間規劃合作機制。建議在示范區內建立規劃協調機制,成立專門的規劃編制機構,開展規劃研究,統一編制示范區規劃。有效銜接示范區內各個行政主體,實行規劃編制一體化,確保規劃一致性、同步性、無縫對接。二是探索建立空間資源統籌管理機制。建議上海與江蘇、浙江兩省,在示范區內探索統籌配置國土空間資源的體制機制,包括年度新增建設用地計劃指標等各項國土資源指標實行國家單列;統一區域內用地指標等各項國土資源指標分配,建立區內各類土地要素的流動機制;統一區域內用地等各項國土資源的使用標準。三是探索建立空間發展共投共享機制。以示范區內3個區為依托,探索創新經驗并逐步向長三角地區推廣,主要包括:探索示范區內3個區(縣)產生的增量稅收分享機制;探索建立長三角一體化示范區范圍內重大政府投資項目分擔機制;探索示范區內對企業和個人的財政獎勵補助補貼等政策逐步統一;加強示范區內的稅收分享機制的對接與研究等。

2.以異地合作園區為基石,強化發展空間的利益分享。一是省級層面建立異地合作園區戰略合作框架。建立上海異地合作園區開發建設的領導層推進機制,在省際層面簽署具有法律意義的全面戰略合作框架協議,明確相關合作機制,確定合作模式、協調機制、開發范圍、規劃設計、重點措施、財稅分享、經濟統計、責任主體、建設時序等事項。二是完善面向異地合作園區和入駐企業的政策體系。出臺鼓勵本市園區和企業主導到異地合作園區發展的有關政策,建立政策性利益機制安排。異地合作園區內企業總部在上海、加工制造生產環節在園區內的企業視同上海本地企業,享受上海所有財政專項資金扶持、產業服務等相關政策。對于到異地合作園區發展的園區和企業給予一定的融資支持,上海有關部門應幫助全區內企業及時了解國家以及蘇浙皖三省各類融資政策動向。三是支持異地合作園區基礎設施和產業服務平臺建設。進一步加大基礎設施建設推進力度,完善園區配套功能,形成集聚示范效應。建立產業服務平臺,改善投資軟環境,建立統一的信息管理平臺、技術咨詢平臺、信貸融資平臺、業務交流平臺等。健全完善公共服務平臺,進一步完善公共服務功能,打造集招商引資介紹、項目合作、企業注冊、投資后服務等環節于一體的全方位服務憑條,簡化企業投資程序。

3.以滬屬飛地為拓展,積極探索新時代“飛地經濟”。一是系統規劃現有飛地功能與用途。研究梳理上海現有飛地的詳細發展情況,摸清各個飛地基本底數,系統開展上海7塊飛地的發展戰略規劃,明確功能定位和未來發展方向。對接江蘇、安徽兩省,就現有上海飛地的共同開發利用形成共識,加強上海和飛地所在地雙方的資源導入。根據各飛地的功能定位,積極引導和支持上海企業參與開發建設。二是謀劃建設若干新型共治地區。借鑒深汕特別合作區模式,探索管轄權和治理權分離的新型共治關系(新型飛地模式),即在不改變所在地行政管轄關系的基礎上,所在地在一定時期內將開發和治理權讓渡給上海全權履行。在新型共治地區內,上海市主導經濟管理、城市建設和社會管理事務,數據統計、財政、土地出讓、行政管理等全部與上海接軌,實現責權利統一。在具體路徑上,可以在現有的某一異地合作園區基礎上,再由開發區托管屬地行政區,從而實現上海方面對市外地區的行政管理。


作者:任新建,管理學博士,上海城市創新經濟研究中心主任。

來源:《科學發展》雜志2019年第5期

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