自貿園區境內關外政策研究
2019-09-09 17:01
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《京都公約》《歐共體海關法典》《美國對外貿易區委員會通用條例》等不同國家和地區的法典條例,都對自由貿易園區做出了相似的定義,即針對一國的部分領土,運入其中的任何貨物,在進出口稅和其他方面,實行特殊的海關監管。其中,境內關外是全球自貿區的最大特征,主要體現在海關監管方面,將自貿區視為關境之外,境外貨物可以自由進出自貿區。

我國在1980年代成功創辦經濟特區的基礎上,借鑒國際自由貿易園區和出口加工區取得的成功經驗,在外運港口創設了保稅區,并結合發展實踐,經歷了從保稅區到區港聯動,再到保稅港區的演變過程,產生了可觀的經濟效益,帶動了區域經濟發展。然而,隨著我國經濟的發展和全球貿易環境的不斷變化,我國各類海關特殊監管區域面臨新的挑戰,與發達國家和地區的自由貿易園區相比,我國現有自貿試驗區和海關特殊監管區不具備境內關外的特征,距離一線放開仍有不小的差距。因此,研究清楚國際自貿區境內關外的實質,考察借鑒國際自貿區“境內關外”的實踐經驗,對于我國自貿區的進一步提升具有重要意義。


一、關于“境內關外”的國際定義

(一)自由貿易園區及“境內關外”的定義

根據設立區域具體功能、設立地點、立法習慣等的不同,自由貿易園區在全球各國賦予了不同稱謂,美國稱為“對外貿易區”( Foreign Trade Zone),歐盟稱為“自由區”( Free zone),新加坡稱為自由貿易園區(Free Trade Zome),我國在自貿試驗區成立之前稱為海關特殊監管區域。自由貿易園區是實施“境內關外”政策的載體,“境內關外”是自由貿易園區的顯著特征。

1.《京都條約》中關于自由貿易園區的界定。[1]1)名稱對“境內關外”中的“關”字如何理解會影響到自由貿易制度設計。因此,有必要辨析清楚“關外”的語境。“境內關外”是國內學術界使用的通俗描述語,類似自貿試驗區的“負面清單”,[2]而非嚴格的法律詞匯。就“境內關外一詞的對仗結構分析,境為“國境”,關為“關境”。“關境”一詞來源于英文 customs territory的漢譯。亦有將之翻譯為海關領土、關稅領土或稅境的。[3]世界海關組織(其前身為海關合作理事會) 編寫的《國際海關術語匯編》中將關境定義為:“一個國家的海關法得以全部實施的區域。”[4] 關境的范圍是一個國家的海關法適用的空間。中國《海關法》第2條規定:“中華人民共和國海關是國家的進出關境(以下簡稱進出境)監督管理機關。”該法中使用了“關境”的概念,但未做進一步定義。海關法適用的范圍通常應與國家主權行使的范圍即國家領土相一致, 即關境等于國境。如果自由貿易港處于國境線與關境線重疊處,則就不存在所謂的“境內關外”之區分了。就我國香港特別行政區而言,其全境為自由港,其“國境”與關境為一體,因此香港自由貿易港就不存在 “境內關外”了。如果理解香港自由貿易港的“關外”是在海關管轄之外,則香港就不存在海關了。自由貿易園區可分為工業區和商業區兩種。商業自由貿易園區準許進行的作業一般只限于保存貨物,改進包裝或銷售質量,準備裝運等慣常作業。工業自由貿易園區內準許進行加工作業。

(2)定義。“自由貿易園區”一詞,指一國的部分領土,在這部分領土內運入的任何貨物就進口稅及其他各稅而言,被認為在關境之外,并免于實施慣常的海關監管制度。商業和工業自由貿易園區有所區別。運入商業自由貿易園區的貨物,加工或制造通常是禁止的。運入工業自由貿易園區的貨物可以進行經核準的加工作業。“關境”一詞,指一國海關法可以全面實施的領域。“進口稅及其他各稅”一詞,指在貨物進口時或因與進口有關所征的關稅及其他各稅、國內稅、規費或其他費用,不包括數額與所供勞務成相當的其他貨用。“海關監管”一詞,指為保證海關負責執行的法規得以有效實施采取的措施。“人”一詞,除上下文另有規定者外,指自然人及法人。

2.《歐洲共同體海關法典》中關于自由貿易()區的界定。200864日,歐盟頒布了《關于建立歐盟海關法典(現代海關法典)的第(EC)450/2008號理事會規則》,并已生效。(1)自由貿易園區的劃定。成員國可以在海關監管區域中劃出特定區域作為自由貿易園區。對每個自由貿易園區,成員國可決定其區域范圍及出入卡口的位置。自由貿易園區應當是封閉區域。自由貿易園區的圍網以及出入卡口應當接受海關監管。人員、貨物以及運輸工具在自由貿易區進出可能受到海關的監控。

(2)自由貿易園區的建筑物和商業活動。在自由貿易園區的任何建筑物的建設應當事先征得海關當局批準。根據相應海關法規,在自由貿易園區允許進行工業、商業以及服務業活動。這些活動的開展應當提前知照海關當局。考慮到商品性質、海關監管要求以及安保需求等,海關當局可以禁止或者限制第二款所提及的活動。海關當局有權禁止不能明確服從海關監管的人(自然人及法人)在自由貿易園區內進行有關活動。

(3)貨物監管狀態分類。進入自由貿易園區的貨物,在下列情況下,應當按規定辦理海關手續:從歐盟關境之外地區直接進入自由貿易園區的;已經出區需重新入區的貨物;為實現關稅減免而進入自由貿易園區的貨物;海關法規之外其他法律所規定應辦理相應手續的。除上述第一款規定的情形之外,其他貨物進入自由貿易園區無須辦理海關手續。除第158條規定情形之外,貨物一旦進入自由貿易園區即被視為處于自由狀態。除非處于其他海關程序之下,貨物一旦入區即視為處于自由狀態;過境貨物在過境程序結束后即視為處于自由狀態,除非過境程序當即接續了海關后續程序。

(二)“境內關外”觀點的比較法誤解

1.對美國對外貿易區法律性質的誤解。引出關稅領土意義上的“關境”的原因,在于一些國家在其對外簽訂的一些經貿條約中在約定條約適用范圍的“領土”時遇到政治現實的障礙或不便。如上述美國在其對外雙邊投資協定中,就不再使用國際公法意義上的“國家領土”(state territory)概念,而轉而使用“關境(custom territory)概念。美國《2012年投資條約范本》就以關稅領土概念來取代國家領土的概念。該范本規定除有關領海和領海以外區域的部分外,美國領土指“美國的關稅領土,包括50個州,哥倫比亞特區和波多黎各;在美國和波多黎各內的對外貿易區”。[5]該定義與美國《聯邦法規匯編》第19 卷第146.1 條規定保持一致。該條規定:“關境一詞系指美國一般關稅法律所適用的美國領土,僅包括各州、哥倫比亞特區和波多黎各。”[6]這里沒有包括美屬維爾京群島部分,是因為盡管其屬于財政部管轄,但有自己的關稅法,因此,屬于“本土關境”(the metropolitan customs territory)。 另外,該定義把美國一般的關稅區與“對外貿易區”并列歸屬于其“領土”內,形成了美國式的“境內關外”,但嚴格意義上,“對外貿易區”是一種特殊海關監管區。按美國雙邊投資條約模板的規定,如果美國關稅法在某地區適用則該地區即屬于美國投資條約的領土適用范圍,而不必考慮在國際法上該地區是否屬于美國的領土。這種做法單純依據征收關稅與否來判斷,無須考慮主權影響。中國在加入世界貿易組織(WTO)時,也借用了“單獨關稅區”概念,規避了政治上的領土范圍難題,解決了中國的臺灣、香港和澳門加入世界貿易組織的名義問題。按照世界貿易組織及其前身關貿總協定(GATT)第24條第2 款的規定看:“本協定所稱關境應理解為任何與其他區域之間的大部分貿易保持著單獨的稅則或其他貿易規章的區域”。[7]學界一般以美國“對外貿易區”(Foreign trade zone)為例,證明其屬于 “境內關外”。美國2012年雙邊投資協定模板中在界定投資“領土(territory)”一詞時,把美國一般的關稅區與“對外貿易區”并列歸屬于其“領土”內。[8]筆者認為,美國“對外貿易區”的“關外是指“關稅法(tariff laws)適用之外,而非“海關法(customs laws)”適用之外。確切地說,美國“對外貿易區”是“出于繳納關稅目的而被視為海關關境之外的實施特殊監管的區域。”[9]“境內關外”觀點的一個重要支撐是所謂的國際通行慣例,這對于努力融入全球經濟的我國來說,似乎是必須遵循的準則。目前,世界上有135個以上的國家設立有免稅性質的貿易區。全球此類區域的數量超過了3500個。[10]這些數量眾多、名稱各異、性質相似的自由貿易區在推動經濟發展等方面發揮出不同程度的作用,既有成功的經驗,也有不太成功的教訓。[11]在這些國家的實踐中,以美國最為繁盛。[12]美國將這種特殊經濟區域命名為對外貿易區(Foreign Trade Zone),最初是為了拉動當時身陷經濟大危機中的經濟增長率。[13]根據最新統計,2014年對外貿易區進出口總額為8973億美元,占到當年進出口總額的22.61%[14]充分說明它已成為美國對外貿易中不可忽視的重要組成部分。美國對外貿易區包括主區(zone)與分區(subzone)兩種形式,都設立在國境內,這一點得到了“夏威夷獨立煉油廠訴美國案”(Hawaiian Independent Refinery v. The United States)判決的支持。聯邦巡回上訴法院法官米勒(Miller)在該案判決中指出,對外貿易區被解釋為是一個作為公共設施運營,在進口港內,或鄰近進口港的,隔離、封閉的監控區域;該區域提供裝載、卸載、處理、存儲、制造、加工與展示貨物,以及將貨物以陸運、水運或空運的方式再裝運的便利。[15]但在對外貿易區究竟是“境內”還是“關外”的問題上,我國許多學者將其視為“境內關外”的最典型代表,經常被拿來作為支持觀點的例證。有人提出,對外貿易區是“境內關外”區域,不屬于其他“海關領地”。美國海關主要通過電腦網絡來對貿易區進行管理和監督,[16]進入該區域的外國商品不受美國海關法的約束,處于“境內關外”的地位。[17]它就是一個進口商品和國內商品可以進入又不受美國海關法律約束的地理上封閉的區域。[18]一些外國學者也持有同樣觀點,認為對外貿易區是指出于海關目的而被視為美國海關關境之外的一塊美國區域,[19]這意味著進入對外貿易區的外國貨物與復運出口的產品,海關手續將被簡化且不必繳納關稅。[20]甚至連曾經擔任過對外貿易區委員會主要管理官員的John J. Da Ponte, Jr.也認為對外貿易區是位于美國境內但處于海關關境之外,外國與本國貨物在區內一般用于免稅儲存、處理或制造。[21]

2. 對《京都公約》自由區法律性質的誤解。除美國國家實踐外,《關于簡化和協調海關制度的國際公約》(《京都公約》)在專項附約四第二章中規定了自由區制度則是世界海關組織(World Customs Organization,WCO)的國際實踐。截至目前,它總共有103個締約方,21個宣布接受“自由區”制度,其中16個無條件接受,5個有保留條款。[22]雖然接受締約方的數量較少,但考慮到《京都公約》被公認為國際海關領域的基礎性公約,作為WCO四大支柱性公約之一,是當今世界上唯一全面規范海關制度和做法標準的國際性法律文件,是WCO在全球范圍內為實現各個國家和地區的海關制度和做法朝著高度簡化、協調統一方向發展的重要依據,也是各個國家和地區為促進和便利貿易而制定本國海關制度的重要標準,[23]因此,該制度規定仍然具有較強的影響力。從字面上理解,自由區是境內關外的法外之地,海關不需要實施任何監管,這樣才能實現貨物自由來往的真正含義。但是,這樣就帶來了一個問題,自由區作為一項國際公約制度,它的法律性質也是境內關外嗎?在指南的引言中,它開門見山地聲稱,為鼓勵對外貿易和日常的國際商務的發展,某些海關管理總局給予進入那些就進口稅費而言通常被視為在關境以外的地方的貨物免納進口稅費。以上提及的地方即為第二章所稱的自由區。有些海關管理總局用諸如自由港”“自由倉庫對外貿易區等不同的名稱。進入自由區的貨物一般不屬海關正常監管。[24]它在定義中也指出,自由區指締約方境內的一部分,進入這一部分的任何貨物,就進口稅費而言,通常是被在關境之外。[25]

(三)自由貿易園區法律性質的比較法澄清

1. 對美國對外貿易區法律性質的澄清。美國對外貿易區“關內”或“關外”問題首先取決于美國海關關境的內涵。從美國建國之初,就開始出現了關于從海關角度如何確定“境外”的問題,它隨著美國新的領土的增加,也可能是美國領土被外國軍隊所占領的情勢發展而不斷涌現。[26]也就是說,關境與領土密切相關。美國國家航天局曾就用于人造衛星上的一些進口零部件向美國海關總署申請保稅,理由是這些進口零部件并不在美國關境內使用,它們將隨著人造衛星發射到外層空間去而復運出境。[27]美國《聯邦行政法規法典》(Code of Federal Regulations,CFR)第19卷第146.1規定,“海關關境”是指美國一般關稅法律所適用的美國領土。“美國海關關境”包括州、哥倫比亞特區以及波多黎各。[28]這就涉及如何理解波多黎各的問題。《京都公約》第10條第1項規定,任何締約方可在無須批準地簽約時,或在交存批準文件或加入文件時或后隨時通知保管機關,聲明公約的適用范圍應擴展到該方在國際關系方面承擔有責任的所有或任何領土。美國批準實施《京都公約》的時間是2005年126日,當時馬紹爾群島、帕勞屬于美國托管地域,兩國分別于1991年、1994年才與美國正式結束托管關系,也就是說,《京都公約》對兩地同樣適用,這是否就意味著美國海關關境也延伸至托管地域呢?答案是否定的,美國海關關境并不根據《京都公約》適用地域的延伸而拓展。例如,《美奧海關互助協定》第13條指出,本協定除應適用于美國與奧地利關境外,還在美屬維爾京群島適用。因此,波多黎各是作為一個特殊個體被納入關境之內,所以,美國海關法適用于波多黎各,自該島進口的貨物如同自另一州的貨物是免稅的。[29]

美國海關關境條文使用的是“關稅法律”(tariff laws)而非“海關法律”(customs laws)的表述,顯然,這兩個詞語的內涵是不同的。任何一個國家海關法律制度的范圍要遠遠超過關稅法律制度,前者還包括了通關法律制度、知識產權邊境保護、貿易便利化、海關國際合作等內容。所以,從法律意義上看,美國的“關境”概念僅僅是指關稅法所實施的地域,而不是海關法所實施的地域,將對外貿易區視為處于“關境之外”的真正意義是指處于“關稅法實施的區域之外”,但絕不是“所有海關法律制度所實施的區域之外”。[30]所以,這很可能就是為什么許多人認為對外貿易區“境內關外”法律性質的最大因素,他們誤解了“關境”在美國法律意境中獨特內涵而機械套用理解的結果。實際上,美國法中“關境”的內涵與他們所理解的完全不同,前者所指的關境是關稅法律適用的地理界限,而后者理解的是海關法律管轄的地域范圍。

關于美國法律能否在對外貿易區內適用的問題,可以從對外貿易區的概念中尋找到答案。《美國法典》(United States Code,U.S.C.)第19卷第1章“海關關區、口岸及關員”中第1章A第81a條第9款項下只是對“區”的含義做出解釋,即指本章規定指對外貿易區,并未言及具體概念。U.S.C.第19卷第81p條c款規定,對外貿易區委員會應每年向國會遞交對外貿易區經營報告。這也就意味著該報告具有明確的法律授權與地位,充分代表著委員會這個獨立規制機構的正式意見。它在最新一期的報告中指出,對外貿易區是處于美國海關與邊境保護局監管之下的安全區域,出于繳納關稅的目的被視為美國海關關境之外。[31]此外,美國海關下轄的現場作業辦公室(Office of Field Operations)曾于2011年對外公開發布《對外貿易區手冊》(Foreign Trade Zones Manual),明確指出對外貿易區是一塊處于美國海關監管之下的安全區域。出于繳納關稅的目的它被視為處于美國海關關境之外。[32]委員會年度報告中強調的是“出于繳納關稅的目的”被視為關境之外,這也得到了對外貿易區手冊的支持。它是一種附加條件下的概念表述,僅僅屬于關稅法律的領域之內。當然,對外貿易區手冊并不是官方正式法律文件,這一點手冊自身也特別強調,其目的在于將有關人員需要知曉的對外貿易區日常操作的各種各類法律、法規、政策及程序集合在一個手冊之中。手冊中的許多法律法規為了便于閱讀,而做了簡化后的轉述。有關人員應當去閱讀手冊所引用法律法規的實際文本(actual text)。[33]手冊與年度報告中對外貿易區概念表述背后的法律意義是不同的,前者并不具有后者那樣嚴格意義上的法律效力,但誰也不能因此就徹底否認了手冊背后的官方色彩,它至少反映出美國海關在對外貿易區概念問題上的立場。因此,作為關稅法律制度中一個構成部分的繳納關稅在對外貿易區內得到了豁免,但不能就此理所當然地認為所有法律制度在對外貿易區內不予適用,相反的是,除《1934年對外貿易區法》(Foreign Trade Zones Act of 1934)之外,還有一些其他海關法律與聯邦法律也在對外貿易區內適用。海關法律是指被收錄在U.S.C.第19卷,包括美國協調關稅表在內的法律。《1934年對外貿易區法》本身也屬于海關法律,它還包括U.S.C.第18卷“犯罪與刑事程序”第541—552條,因為它們原本規定在最初的1930年關稅法中,其中的大部分已經編入了第19卷。

美國海關在對外貿易區具備執法權嗎?有人強調對外貿易區很獨特,雖然位于美國境內,卻被視為位于美國海關管轄領土之外。對外貿易區由美國海關負責管理,海關對此有專門的審核程序,對外貿易區的管理者或使用者應接受現場檢查和審核。[34]讓我們感到疑惑的是,既然已經明確“境內關外”,卻又表示海關仍然管理對外貿易區,在這種情形下,海關依據何種法律法規去實施現場檢查和審核,是否在代理執行非海關法律法規的其他法律法規,該原則是否與“境內關外”相互矛盾便成了一種奇怪的悖論而無法自圓其說。對外貿易區實施不同于一般區域的海關監管制度,它具有“域外特性”(extra-territorial features),對于海關手續而言是非常重要的,但它們不是“飛地”。[35]既然不是“飛地”,對外貿易區就仍然處于美國海關的監管之內,海關在對外貿易區繼續執行海關法律法規以及其他代為執行的其他聯邦法律法規。正如CFR第15卷“商業與對外貿易”(Commerce and Foreign Trade)第400.2(h)所解釋的,對外貿易區是包括分區在內的一個或多個限制進入的場所,具體位于一個美國海關進口口岸內或毗鄰地區,它在對外貿易區委員會授予的對外貿易區受讓人的發起下用作公用設施經營,且對外貿易區內經營處于海關監管之下。[36]如前所述,美國的一些其他聯邦機構也在對外貿易區內享有執法管轄權。只不過以海關為代表的行政機構在具體的監管流程與手續上做出了一定程度上的簡化而已。

2. 對《京都公約》自由區法律性質的澄清。至于自由區制度的“關外”問題,《京都公約》在其總附約指南第二章定義中明確指出,“關境”指締約方海關法適用的地域。[37]它同樣僅僅就免于繳納進口稅費而言屬于海關關境之外,至于其他海關監管制度是否仍然適用不作強制要求,交由各締約方自行立法規定。大部分國家對于進出自由區的貨物確實采取了相當便利的措施,這也正是設置自由區制度的目的所在,即鼓勵投資流入關境進行制造或其他商務活動。自由區內制造的貨物往往是出口的。由于出口貨物通常是免除稅費的,這一方便便利了對外貿易。以出口為目的的境內貨物也可準許進入自由區并取得豁免或退還國內稅費的資格。[38]

由此可見,無論是當前全球最具代表性的美國對外貿易區,還是WCO四大支柱性公約之一的《京都公約》中的自由區,都不是許多人所慣常認為的“境內關外”,雖然在關境的內涵上有所差異,海關手續也各有不同,但不構成對“境內關內”法律性質的根本影響,海關仍然保留有管轄權。這才是國際主流在此問題上的態度。我國許多學者所提出的自由貿易試驗區屬于“境內關外”的觀點并非所謂的國際慣例。


二、國際先進自貿園區“境內關外”的實踐措施

雖然“境內關外”的觀點在實質上并非國際慣例,但從本質上而言,我國海關特殊監管區域尚未實施“境內關外”政策,我國的各類海關特殊監管區與全球發達國家和地區的自由貿易園區之間尚具有較大差距。全球發達國家和地區的自由貿易園區實行一線(國境線)放開,二線(與國內非自由貿易園區連接,設置海關關卡)管住,在自由貿易園區內擁有關稅豁免權,境外貨物進入自由貿易園區除少數特殊規定外,免審免檢。海關對貨物實行電子備案,不進行查驗。可提前、即時或先進后報。各國自由貿易園區的有所不同,造成了經濟自由化程度和便利化程度差異。有鑒于此,國際先進國家地區的自貿區實施政策措施仍值得我們學習借鑒。

(一)全球典型自由貿易園區“境內關外”政策實施現狀分析

經濟中心沿海化是當今全球經濟分布的重要特征。港口與城市一體化發展是沿海城市發展的趨勢, 一體化深層次發展同時又促進了地區和國家的產業結構升級和增長方式轉變。因此,港口、城市、區域和國家之間的經濟聯動協調發展,是全球發展中國家和發達國家共同面臨的重要課題,更是發展中國家發揮“后發優勢”,追趕發達國家,避免陷入“中等收入陷阱”,躋身“高收入國家”的捷徑。“亞洲四小龍”等國家和地區的成功經驗無一不遵循建立在自由貿易園區基礎上的港、區、城一體化發展模式。目前全球一共設立1200多個自由貿易園區,其中有近800個多個設在發展中國家。根據各類自由貿易園區的特征,全球典型自由貿易園區的基本特征如下。

1.劃定“境內關外”特定區域,以保稅物流園區為點,以保稅運輸為線組成自由貿易網絡體系。典型代表:鹿特丹港。這一類“境內關外”政策實施區域將港口、物流園區、內陸保稅倉庫用發達的保稅運輸連接,通過靈活多樣的保稅倉庫制度,滿是企業不冏的物流求。同時,根據全業不同內部管理狀況設定其對不同類型保稅倉庫經營權限的方法,實施誠信管理和分奀管理,實現通過對企業的賬冊管理來取代實貨物監管,并根據企業賬冊的詳細和明確程度確定監管和查驗力度的風險式管理。此類自由貿易園區主要的優勢在于網絡效應和靈活性。以鹿特丹為例。鹿特丹港以分布在港口后方 Eemhaven、BotlekMaasvlakteMaasvlakte二期等四大物流園區以及內陸地區的保稅倉庫以及發達的保稅運輸形成的自由貿易網絡,起到了以點帶面的效應, 使得鹿特丹港“比自由貿易園區更自由”同時,荷蘭四大物流園區之間又有較為明確的功能分工。Eemhaven主要功能為簡單倉儲物流配送,Botlek主要功能為倉儲、配送、組裝,Maasvalkte主要是吸引大型的跨國企業的物流配送中心進駐。

2.劃定港口及其后方的一塊特定的區城作為“境內關外”政策實施區城。典型代表:漢堡港(已于2013年撤銷)、新加坡港、高雄港和釜山港等。這一類“境內關外”政策實施區域以港口為核心,在其后方劃定特定區域,并采用封閉式物理圍網作為自由貿易園區。在這一區域內,境外和“境內關外”政策實施區域之間貨物、船舶和人員的進出自由, 以及內貨物流通和加工的自山。貨物進出“境內關外”政策實施區域不需要通過海關,也不需要繳納關稅或其他稅收。貨物在“境內關外”政策實施區域內可以自由進行加工、交易和運輸,不礌要繳納增值稅。對于轉口商品和來料來件加工后復出口的貨物不受限制,可以在“境內關外”政策實施區域內轉口、儲存和加工,海關對貨物的抽查是有目標的重點抽查,抽查前一般有線索。此類“境內關外”政策實施區域的主要特點在于一線自由、二線方便管理。以漢堡自由港為例。漢堡市是自出港的運營方,海關負責日常處理通關手續、貨物檢查和邊境安全措施。2013年1月1日,拆除了自由港的圍墻后,日常貨物通關則仍由海關負責;漢堡市不再擁有運營權力,其新角色改為跟蹤海關運作效率,以及代表地方商業利益群體與聯邦政府談判。再以新加坡港為例。新加坡港采取與漢堡港類似的“境內關外”政策,除應稅貨物煙草、酒產品外,允許貨物自由境外貨物進入“境內關外”政策實施區域進行存儲、包裝和簡單加工等活動,只需要船公司在船到港后24小時內向海關提供分艙單以便貨主提貨。

3.自由港形式,港口所在城市全部為“境內關外”政策實施區域。典型代表:中國香港。這一類“境內關外”政策實施區域將港口及港口所在的地區全部劃為自由貿易園區。區內貿易自由,沒有貿易管制,不存在關稅壁壘或非關稅壁壘,凡是符合國際貿易慣例的貿易行為都暢通無阻,沒有任何國界限制。區內金融自由,即外匯自由兌換,資金出入和轉移自由,資金經營自由,沒有國民待遇和非國民待遇。區內投資自由,投資沒有因國別原因而造成的行業限制和經營方式限制。包括投資自由、經營自由、雇工自由、經營人員出入境自由等。區內運輸自由,即船舶出入港口免海關手續非強制性引航,船員可以自由登岸等。此類“境內關外”政策實施區域的主要特點在于高度自由。以香港為例。香港是目前世界上最自由、最開放,功能最多的自由港。除極少數本地法律所明確限制的領域和行為外,經濟活動基本上不受干預、享有高度自由。完全不干預政策是香港自由港經濟政治體系的基石。

(二)全球自由貿易園區境內關外監管模式分析

1.迪拜自由貿易園區的境內關外監管模式分析。迪拜地處東西方交流的咽喉要道,海岸線長達734公里,已成為中東最大的自由貿易港區。迪拜自由貿易港區依托強大的空港〔迪拜國際機場)和海港(杰貝拉里港),形成了空港 海港自由貿易園區(杰貝阿里自貿區)的發展模式。

(1)實施優惠的稅收監管政策與貿易監管政策。迪拜自由貿易港區內實行優惠的稅收政策。根據迪拜政府的相關規定,在杰貝阿里自貿區內的企業可享受100%外資擁有、50年免征公司稅、免征進出口關稅和再出口關稅、免征個人所得稅、資本金和利潤允許100%遣返以及充足的廉價能源等優惠政策。

(2)實施開放的外匯監管政策。迪拜政府全方位打造自由、開放、誠信的自貿區形象,首先表現在金融方面,迪拜實行自由和穩定的經濟政策,在國際工商界贏得良好的聲譽。由于沒有外匯管制,資金在這里流動更為頻繁。其次,迪拜良好的治安和完善的法律體系使社會安全得到極大的保障。

(3)具有企業化運作的管理機構。迪拜政府讓出部分行政權力,以政府信譽做保障,進行企業化運作,為客戶提供最好的服務。政府以市場化的形態為企業提供一站式的高效服務。同時,自由貿易園區管委會仍有較高的權力,使企業投資、開廠、開公司等所有要求都可以實現。

2.漢堡自由貿易港區的境內關外監管糢式分析。1)實施高度開放的監管制度漢堡港在201311日拆除了自由港圍墻之前,實行“境內關外”管理,對進出的船只和貨物給予最大限度的自由,提供的自由和便捷的管理措施,貫穿于從貨物卸船、運輸、再裝運的整個過程中。漢堡自由港可開展貨物轉船、儲存、流通以及船舶建造等業務,享有以下主要優惠政策:一是船只從海上進入或離自由港駛往海外無需向海關結關,船舶航行時只要在船上掛一面“關旗”,就可不受海關的任何干涉;二是凡進出或轉運貨物在自由港裝卸、轉船和儲存不受海關的任何限制,貨物進出不要求每批立即申報與查驗,甚至45天之內轉口的貨物無須記錄。貨物儲存的時間也不受限制;三是貨物只有從自由港進入歐盟市場時才需向海關結關,交納關稅及其他進口稅,貨物在自由港可以自由進行加工、交易和運輸,不需要繳納増值稅;四是對于轉口商品和來料來件加工后復出口的貨物不受限制,可以在自由港轉口、儲存和加工,海關對貨物的抽查是有目標的重點抽查,抽查前一般有線索;五是漢堡自由港并非不允許非監管性質貨物通過,只要能提供有關單證證明,海關就可給予區別管理,視同在歐盟境內另一口岸已完成進入歐盟手續,到漢堡只是為了完成物流流程。

(2)實施高度自由的加工貿易政策。在漢堡自由港區內貨物可任意進行加工和交易而不需繳納增值稅,吸引了許多公司在漢堡自由港區內開展各種貨物,特別是高價值商品的加工、包裝、分類、修理等作業。此外,海關法允許臨時進口加工意味著非運進入德國的貨物可在自由港內進行商業性加工。漢堡自由港的主要加工業包括造船業、煉油業、海運包裝、集裝箱修復以及與之相關的輔助性產業。如果在自由港內加工的產品內銷,則按規定交納進口稅。自由港還有針對國際貿易、港口運營及加工業的服務業,如裝卸公司、銀行、保險、貨運代理、中介。

(3)實行政府職能的企業化管理。德國自由港管理體制是政府職能的企業化管理,在自由港設立港口管理公司,代行政府管理的大部分職責。該公司由漢堡市政府占100%的股份,公司董事會1/2的成員由政府指定,包括議員、政府官員、商會、工會人員等,其他名額由公司確定。公司接受政府財政部、議會等的監督管理。母公司屬于資產管理公司的性質,下設若干子公司,都實行自負盈虧,獨立核算。港口管理公司的主要職責是對港口公共設施進行維護、創造就業機會、促進港口業發展,負責制定港發展的規劃、建設維護計劃,進行營銷硏究,實施通訊、地產管理,與有關組織協調關系,加強環境管理,保證港口更具競爭力。

3.新加坡自由貿易園區的境內關外監管模式分析。新加坡港位于新加坡的南部沿海,西臨馬六甲海峽的東南側,南臨新加坡海峽的北側,扼太平洋及印度洋之間的航運要道,是亞太地區最大的轉口港,也是世界最大的集裝箱港口之一。新加坡港擁有一個強大的樞紐網絡,聯系著世界上250多家船運公司和123個國家的600多個港口,為貨主提供多種航線選擇。

(1)實施寬松稅收與外匯監管政策。在稅率方面,新加坡具有稅制簡單、稅負較低的優勢。全球超過90%的貨物可以自由進出而不需要繳納關稅,應稅貨物只有酒類、煙草產品、石油產品以及車輛等四大類商品。為吸引跨國投資者落戶,其企業所得稅稅率、個人所得稅最高稅率、對進口產品征收增值稅稅率分別為17%、20%7%。新加坡還與全世界多個國家地區簽署了自由貿易協定(FIA),這樣可以繞開貿易壁壘,獲得更多關稅利益。新加坡全面開放外匯市場,取消了外匯管制。

(2)實施高效的貨物通關制度。新加坡推出的 TradeNet連接了新加坡所有國際貿易的主管機枃,包括海關、檢驗檢疫、稅務、軍控安全、經濟發展局、企業發展局、農糧局等35個政府部門,全天24小時持續運行,自動接收、處理、批準和返還企業申報的電子數據,形成面向企業服務的單一窗口。企業和貿易商只需要遞交一份完整的電子文件,通過電腦終端10秒鐘即可完成全部申報手續,10分鐘即可得到批準與否的答復。不僅縮短了貨物清關的時間,降低了通關成本,并且對區內企業和貨物實行“一線放開,二線管住,區內自由”。

(3)具有明確的“境內關外”法律條文。為吸引全世界銷往亞太地區的貨物集中于新加坡轉運以及強化貨物集散地功能,新加坡制定了《自由貿易園區法案》,對自貿區的定位、功能、管理體制、運作模式、優惠政策等進行了全面規定,并明確了自由貿易園區的主要監管部門和職責。同時,新加坡還針對關稅減免等制定了《新加坡關稅法》以及《新加坡貨物和服務稅(消費稅)法》,保障自由貿易園區各項政策的持續性和穩定性,保障投資者的合法權益

(4)具有高效的政府管理體制。高效的政府監管體制是新加坡自由貿易園區得以發展的重要保障。新加坡的自由貿易園區是由其交通部牽頭管理,分別由新加坡港務集團有限公司、裕廊海港私人有限公司、樟宜機場集團3個自由貿易園區管理運營機構管理并經營。


三、國際自由貿易園區境內關外管理模式對我國的啟示

國際發達地區和國家的“境內關外”政策實施區域發展大多經過長期的過程,逐漸從單一功能的自由貿易園區向復雜和高層次功能的自由貿易港區演化。國外自由貿易園區的建立和成功需具有優越的區位條件、寬闊的經濟腹地及優良的港口條件和完善的配套設施,以利于國際貿易。“境內關外”政策實施區域可以設立在海港、空港、陸上交通樞紐或邊境口岸,需具有國際通行的政策環境,有別于其他地區的為貿易發展提供便利,促進出口加工制造、金融和旅游服務的發展的政策體系。“境內關外”政策實施區域需具有完善的法律制度和效率優先的管理模式,一般通過國家立法的形式建立自由貿易園區,規定自由貿易園區的區位、類型、功能、政策、管理等,以保證自由貿易園區的建立和管理有法可依。能真正做到“境內關外”的區域特點,是否實行真正的境內關外是一個自由貿易港區成功與否的關鍵。

(一)深化“境內關外”政策需要良好的基礎資源條件支撐

口岸自然條件、港口配套設施、信息化建設和城市環璄等基礎設施資源是影響“境內關外”政策實施區域各項日常經濟活動的環境和載體,優良的港口,便利的交通,良好的基礎設施,包括能源、運輸、通信等都是我國深化“境內關外”政策必須具備良好的基礎資源條件。

由于港口處于航空運輸及海洋運輸的樞紐,具有良好的裝卸、轉運、倉儲和簡單加工等功能,使得在港口及其附近區域內從事進出口貿易、轉口貿易以及其他相關業務具有顯著的優越性,所以世界上大多數實施“境內關外”的自由貿易園區都是圍繞港口逐步形成的。我國深化實施“境內關外”改策需要依托強大的空港和海港,先進的運輸裝卸設施是其建設的基礎條件需求。世界上著名的自由貿易園區都處于航運關鍵節點,具有完備的航線基礎以及廣闊的經濟腹地,同時其機場、港口、鐵路、公路、內河、管道和城市交通系統構成的集疏運系統非常完善。我國深化實施“境內關外”政策需要以自貿區為依托,構建符合自由貿易發展需求的現代國際物流體系,以國際物流串聯產業發展。

(二)深化“境內關外”政策需要便利的口岸監管制度

“境內關外”政策的核心思想可以概括為“一線放開,二線管住,區內不干預”。“境內關外”政策實施區域內貨物的買賣、流動、倉儲的管理均較為寬松,基本上不加限制,只有當貨物向非“境內關外”政策實施區域流動時管控的力度才會加大。其中監管制度是重點,深化“境內關外”政策應避免由于關稅和復雜的通關手續而造成的貿易障礙。我國深化“境內關外”政策必須具有先進的口岸監管模式,加快港口通關制度的改革和創新,在通關制度改革過程中,真正落實“境內關外”的原則。世界各國的“境內關外”政策實施區域大都口岸監管機構精簡,管理便捷,監管手續簡便,一概免除繁雜的常規手續,對區內企業和貨物實行“一線放開,二線管住,區內自由”“一線放開”,即境外貨物進出“境內關外”政策實施區域不需向海關呈驗,也不需正式報關。“二線管住”即海關依法管住管嚴“境內關外”政策實施區域與國內非“境內關外”政策實施區域的通道,以保護國家的關稅收入。“區內自由”,即“境內關外”政策實施區域內貨物可以進行任何形式的儲存、展覽、組裝、制造和加工,自由流動和買賣,無須經過海關批準,只須備案,因此“境內關外”政策實施區域通關速度高,貨物集散快,物流量大。自由貿易園區貨物流通效率提高的基礎是口岸監管部門效率的改善,便利的口岸監管制度既是提升口岸監管效率的基本保障,又是深化“境內關外”政策的基本要求。我國深化“境內關外”政策需要在口岸監管制度的便利化程度上進一步提升。對于進出貨物給予最大限度的自由,提供自由和便捷的管理措施是國外自由貿易園區的一個普遍措施,也是我國深化“境內關外”政策的必需條件。

(三)深化“境內關外”政策需要自由的貿易投資環境

全球范圍實施“境內關外”政策的區域主要有三大特征:一是貨物進出自由,不存在關稅壁壘和非關稅壁壘,凡合乎國際慣例的貨物進出均暢通無阻,沒有任何國界限制。二是投資自由,包括投資自由、雇工自由、經營自由、經營人員出入境自由等。三是金融自由,即外匯自由兌換、資金出入與轉移自由、資金經營自由等,沒有國民待遇與非國民待遇之分。目前世界上多數“境內關外”政策實施區域通常具有進出口貿易、轉口貿易、倉儲、加工、商品展示、金融等多種功能,這些功能綜合起來會提高“境內關外”政策實施區域的運行效率和抗風險能力。

我國深化“境內關外”政策需要具備充分自由的貿易政策,積極響應國際貿易自由化,反對貿易保護主義,對進出口貨物實施零關稅,不征收“境內關外”政策實施區域內企業的增值稅及一般服務費。此外,需要營造良好的投資環境,區內完全開放外匯及黃金市場,金融機構不受限制,外幣實行自由匯兌,資金可以自由流動。保證金融投資渠道暢通,金融體系和外匯操作系統相互配合,資金流動自由便捷,政府對本地企業及外商投資企業應一視同仁,實行少干預、無補貼政策,為所有運營商公司提供公平的經營環境,對大部分新投資項目不設任何管制,并通過一站式服務為投資者節省時間、降低觸犯政府規例的風險。

(四)深化“境內關外”政策需要完備的法律法規體系

“境內關外”政策實施區域的所在國都用法律的形式明確“境內關外”的基本屬性,以便最大程度發揮自由貿易的優勢。我國深化“境內關外”政策也需要構建完備的法律法規體系,規范“境內關外”政策實施區域內的各種活動,使管理者、投資者及經營者都有法可依,有章可循。只有相對完備、有效的法制保障以及遵循誠信、服務便利化的原則,我國自由貿易園區才能得到快速穩步發展。為實現自由貿易園區在吸引投資、引進技術、服務本國經濟等方面的作用,世界上大多數自由貿易園區一般采取將所實行的經濟政策以法律形式規定下來的做法,且立法級別通常為中央層面。先立法后設區已成為國際上設置并運行自由貿易園區的慣例,以嚴密的法律法規保障自由貿易園區的健康發展。我國深化“境內關外”政策需要對自貿區各級行政管理機構的職能、職權、職責,經營機構、海關、稅收、外匯、投資等各種政策,業務范圍,貨物和人員進出等方面做出明確的規定。



[1]即《關于簡化和協調海關業務制度的國際公約》F.1.關于自由區的附約。

[2]“負面清單”在區域或雙邊含投資內容的協定中又稱“不符措施清單”,即不符合“國民待遇”投資措施的“清單”,形成了外商投資準入前國民待遇加負面清單管理模式。由于其通常為禁止或限制外資準入的內容,故學者將之比喻為“負面清單”。“負面清單”背后的法理邏輯是“除非法律禁止的否則就是允許的”這一“非禁皆可”的法諺。在我國的相關法律法規中使用的是“外商投資準入特別管理措施”這一法律用語,等同于通常講的“負面清單”。

[3]何曉兵:《關于關境的再認識》,載《對外經濟貿易大學學》,1999年第3期。

[4]The term Customs Territory means the territory in which Customs laws of a state applies in full.

[5]“territory”means:(a) with respect to the United States,(i) the customs territory of the United States, which includes the 50 states, the District of Columbia, and Puerto Rico;(ii) the foreign trade zones located in the United States and Puerto Rico.

[6] Customs territory is the territory of the U.S. in which the general tariff laws of the U.S. apply. It includes only the States, the District of Columbia ,and Puerto Rico.

[7] For the purposes of this Agreement a customs territory shall be understood to mean any territory with respect to which separate tariffs or other regulations of commerce are maintained for a substantial part of the trade of such territory with others territories.

[8]“territory” means:(a) with respect to the United States,(i) the customs territory of the United States, which includes the 50 states, the District of Columbia, and Puerto Rico;(ii) the foreign trade zones located in the United States and Puerto Rico.

[9]周陽:《美國對外貿易區法律問題研究》,法律出版社2015年版。

[10]Susan Tiefenbrun,“U.S. Foreign Trade ZonesTax-free Trade Zones of the worldand their impact on the U.S. economy”,Journal of International Business and Law,2013,p.151

[11] Thomas Farole,GokhanAkinci,ed,“Special economic zonesprogressemerging challengesand future directions”,The World Bank,2011,p.194

[12]【阿塞拜疆】A.A.阿里耶夫:《海關業務與世界經濟發展》,方寧等譯,中國海關出版社2006年版,第115頁。

[13]78 Congressional .Record.9852-59(1934)

[14] Foreign-Trade Zones Board,“annual report of the Foreign-Trade Zones Board to the Congress of the United States”,2014

[15]Hawaiian Independent Refinery v. U.S.,Cust.Ct.1978,460 F.Supp.1249,81 Cust.Ct.117

[16]陳浪南,童漢飛,謝綿陛:《世界自由貿易區發展模式比較》,載《稅務研究》2005年第8期,第88頁。

[17]吳蓉:《借鑒美國對外貿易區經驗推進我國保稅區發展》,載《上海商業》2004年第6期,第60頁。

[18]黃曉波,裴立新:《美國外貿區——歷史與現實》,載《港口科技動態》1999年第51期,第22頁。

[19]The Foreign Trade Zone is an area inside United States territory which,for customs purposes,is considered outside of United States Customs territory. William G. Kanellis,“Reining in the Foreign Trade Zones Board: Making Foreign Trade Zone Decisions Reflect the Legislative Intent of the Foreign Trade Zones Act of 1934”,Northwestern Journal of International Law&Business,1995,Spring,p.607

[20] U.S. foreign-trade zones(FTZs)are geographic areas declared to be outside the normal customs territory of the United States. This means that,for foreign merchandise entering FTZs and re-exported as different products,customs procedures are streamlined and tariffs do not apply. Mary Jane Bolle,Brock R. Williams,“U.S. Foreign-Trade ZonesBackground and Issues for Congress”,CRS Report for Congress,2013,November 12

[21] A foreign-trade zone is an area within the United States but outside Customs territory where foreign and domestic goods may generally be stored, processed or manufactured duty free. John J.DaPonte,Jr,“United States Foreign-Trade Zonesadapting to time and space”,Tulane Maritime Law Journal,1980,Fall,p.218

[22]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/conventions.aspx,2016年4月20日訪問。

[23]海關總署國際司編譯:《京都公約總附約和專項附約指南》,中國海關出版社2003年版,序言。

[24]海關總署國際司編譯:《京都公約總附約和專項附約指南》,中國海關出版社2003年版,第261頁。

[25]海關總署國際司編譯:《京都公約總附約和專項附約指南》,中國海關出版社2003年版,第7頁。

[26]【美】布魯斯?E?克拉伯:《美國對外貿易法和海關法》,蔣兆康等譯,法律出版社2000年版,第46頁。

[27]何曉兵:《關于關境概念的再認識》,載《對外經濟貿易大學學報》1999年第3期,第30頁。

[28]“Customs territory”is the territory of the U.S. in which the general tariff laws of the U.S. apply. “Customs territory of the United  States”includes only the States,the District of Columbia,and Puerto Rico.

[29]【美】布魯斯?E?克拉伯:《美國對外貿易法和海關法》,蔣兆康等譯,法律出版社2000年版,第52頁。

[30]朱秋沅:《中國自貿區海關法律地位及其知識產權邊境保護問題的四點建議》,載《電子知識產權》2014年第2期,第42頁。

[31]Foreign-trade zones are secure areas under supervision of U.S. Customs and Border Protection(CBP)that are considered outside the customs territory of the United States for the purposes of duty payment.Foreign-Trade Zones Board,“annual report of the Foreign-Trade Zones Board to the Congress of the United States”,2014

[32]A Foreign Trade Zone(FTZ)is a secure area under the supervision of the Bureau of Customs and Border Protection(CBP). FTZs are considered to be outside of the Customs territory of the United States for the purposes of payment of duty. U.S. Customs and Border Protection Office of Field Operations,“Foreign Trade Zones Manual”,2011,p.16

[33] U.S. Customs and Border Protection Office of Field Operations,“Foreign Trade Zones Manual”,2011,p.2

[34]林軍編譯:《美國對外貿易區簡介》,載《上海管理科學》1996年第10期,第36-37。

[35] John J.DaPonte,Jr,“United States Foreign-Trade Zonesadapting to time and space”,Tulane Maritime Law Journal,1980,Fall,p.201

[36] Foreign-trade zone(FTZ or zone)includes one or more restricted-access sites, including subzones,in or adjacent(as defined by ?400.11(b)(2))to a CBP port of entry,operated as a public utility(within the meaning of ?400.42)under the sponsorship of a zone grantee authorized by the Board,with zone operations under the supervision of CBP.

[37]海關總署國際司編譯:《京都公約總附約和專項附約指南》,中國海關出版社2003年版,第262頁。

[38]海關總署國際司編譯:《京都公約總附約和專項附約指南》,中國海關出版社2003年版,第261頁。


作者:吳明,上海第二工業大學國際交流學院副教授。

來源:《科學發展》雜志2019年第6期

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