上海發展動力轉換面臨的挑戰及對策
2019-09-09 17:06
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改革開放40年來,上海的經濟社會發展始終處于全國前列。當前上海已進入經濟發展的新階段,發展動力也隨之發生變化,原有支撐增長的優勢因素持續弱化,新的經濟形態、產業形態不斷涌現。上海需要在梳理過去發展動力演化的基礎上,直面當前經濟社會發展的挑戰,找到新時代應對發展動力轉換的對策。


       一、上海發展動力因素轉變的歷史演進分析

    (一)人口是上海經濟社會發展的核心要素

    優秀的人才是實現區域發展目標的基礎,更是區域發展的動力。為優化人口結構,促進經濟發展,上海不斷推行新的人才政策,人才發展機制進一步開放,如申辦門檻降低、放寬留滬標準、提高留滬有效期等。聚集人才的方向也有所轉變,如積極引進創新創業人才,高級技工、技師等高技能人才,并推行有效措施改善住房、就醫及醫療等問題。考察近15年的數據可看出,上海第一產業從業人員占總從業人員的比重越來越低,第二產業和第三產業從業人員占比不斷提高,人口結構有顯著優化。

(二)消費對GDP增長的貢獻率和拉動力不斷增強

2008—2017年,上海總體消費規模實現了較快增長,最終消費支出總額由7172.67億元上升至17550.97億元,年均增速10.45%,高于GDP年均增速9.03%,消費對經濟增長的拉動效應顯著。上海最終消費率從2008年的51%持續上升到2017年的57.3%,也保持穩定增長態勢。

消費對GDP增長的貢獻率和拉動力不斷增強,且對經濟、稅收和就業貢獻顯著。從近10年歷史數據來看,消費成為“三駕馬車”中對GDP增長最為重要的動力支撐,并且波動起伏最小。20092015年,消費對GDP增長的貢獻率保持在70%左右,對GDP 的拉動力則保持在6%左右,遠高于投資和凈出口。近兩年受經濟環境影響,消費對GDP增長的貢獻率和拉動力小幅下降,但仍然高于投資和凈出口。2018年,上海商貿業就業人數達到333萬人,貢獻了全市近1/4的就業崗位。2018年全市商貿業增加值5002.95億元,占全市地區生產總值比重為15.3%。消費稅作為政府財稅收入的重要組成部分,20082017年年均增速14.26%,占全市稅收比重長期保持在6%左右。

(三)土地政策是上海發展的基石和臺階

有償出讓土地使用權推動了上海城市建設的快速發展。1990年代開始,浦東成為上海新土地制度改革試點,浦東的開發開放為上海實現跨越式發展提供了重要的動力,帶動了城市功能的整體升級。上海對浦東的土地政策上進行了改革和轉型,充分利用土地資源,采用土地使用權有償轉讓辦法,通過招標、拍賣或協議等方式向國內外投資商出讓, 適時加大利用外資力度,吸引國內外巨額資金投入基礎設施的開發和建設,并在短時間內向全市推行,再根據不同區域實際情況實施具體改革細則。這一系列舉措對城市基礎設施建設、舊城區改造和房地產發展都有了改善和推進,并籌措到足量資金進行城市整體升級,為上海建設國際金融中心打下了良好基礎。

(四)改革開放吸納國際投資

隨著我國對外開放不斷深入,國際資本流動的規模逐年攀升,跨國公司紛紛擴大在中國的投資及業務,進一步促進了全球經濟一體化。進入新世紀,上海確立建設國際經濟、金融、貿易、航運中心的目標,全方位、多層次、寬領域吸收國際資本,成為國際直接投資最佳目的地之一。我國加入WTO后,受產業開放和市場開放紅利的支撐,上海吸收國際直接投資增速持續上揚。2003年以來,外商直接投資金額不斷增加,至2015年達到一個巔峰。2013年至今,上海主要通過自貿試驗區推動服務業的深度開放,不斷優化服務業國際直接投資結構,對接國際規則,通過投資、金融、貿易、市場監管服務等制度改革,培育面向全球的競爭新優勢,向卓越的全球城市邁進。

 (五)產業結構實施戰略性調整,建立新型工業體系

改革開放以來,上海積極響應國家戰略,適應市場需求,分3個階段進行產業升級,從適應性調整為主的產業結構過渡到戰略性調整,為未來長期發展適配了具體規劃。當前,經濟全球化的變革使上海進入產業結構發展的第三階段,上海經濟發展戰略進一步深化。作為全國的經濟中心城市,上海努力與國際接軌,全力發展支柱型產業,扶持新興產業,優化基礎產業,改造傳統產業,建立高增值、強輻射的新型工業體系。

為了建設與全球城市相匹配的新型工業體系,上海郊區工業一方面全面參與全市支柱工業的發展,以新興產業的發展推動自身的產業升級,另一方面加大對傳統工業的改造力度,以技術改造和產業集聚實現產業升級。由產業集聚帶動的郊區城鎮成長呈現產城融合發展的蓬勃新局面。隨著上海先進制造業升級以及上海服務“長三角”力度不斷加大,上海產業結構呈現二、三產業融合發展的動向。

 (六)改革開放釋放新的制度活力,營商環境不斷優化

制度是國家發展的有力支撐和重要保證。在社會經濟的迅速發展中,體制機制的不斷完善若與經濟增長的步伐相吻合,就能在不同階段提供發展動力。1990年代以來,開發浦東拓展了上海的發展空間,打造了新的強大增長極,更重要的是形成了國際國內兩個扇面聯動發展格局。“四個中心”戰略規劃又為上海高質量發展奠定了堅實的基礎,上海的先進城市功能體系開始形成。

加入WTO以后,上海繼續發揮引領作用,為全國深化改革和擴大開放探索新路徑和新層級。上海著力轉變政府職能和經濟運行方式,改變二元經濟與社會結構,整體實現了制度改革與經濟社會發展的合拍。2010年上海世博會的舉辦,為城市發展注入新的活力,上海率先邁入“創新驅動發展、經濟轉型升級”的進程。黨的十八大以來,上海在全面深化改革開放中繼續挖掘新一輪發展動力。設立自貿試驗區,探索建立與國際通行規則相銜接的制度體系,聚焦投資、貿易、金融創新和事中事后監管等領域,建立上海功能體系中的第5個中心——科創中心。國際進口博覽會的舉辦,賦予上海新的投資貿易平臺,上海擔當起聯動世界的窗口。其后續效應必將為上海帶來強大動力,是當前和今后相當長一段時期推動上海發展的有力抓手。

二、未來發展新趨勢下上海發展動力轉換面臨的挑戰

(一)人才領域

從人才領域看,上海的人才管理機制不夠靈活。自上海管控外來人口總量后,外來人口數量有減少的趨勢,人口結構也發生了變化。自2013年上海啟動人口調控新政以來,全市登記的外來人口數量呈現減少趨勢,且非勞動人口數量增加,勞動人口數量下降。同時,對標全球具有影響力的科技創新城市,上海在人才發展的體制機制方面仍存在一系列亟待解決的問題。

(二)消費領域

從消費領域看,消費領域的政策制度有待改革,消費模式的升級迫切需要監管方式的調整。口岸貿易便利化的不足,影響全球巡展類產品進入上海市場。同時,由于面向新模式新業態的相關法律法規缺失,傳統監管方式跟不上新業態的發展,一些行業管理部門對跨境電商、混業經營等新業態新模式管理起來瞻前顧后。服務消費領域的市場準入和開放政策制度欠缺,相應的體制機制還沒有跟上消費升級的步伐。

(三)國際資本領域

從國際資本領域看,國際直接投資增速下滑,影響未來的國際資本流動。上海近兩年面臨國際直接投資增速的下滑,尤其是制造業領域,使得上海引用國際直接投資的動力減少,且土地、勞動和生活成本的急劇上漲,給上海引用國際直接投資帶來困難。與新加坡和我國香港等亞洲城市國際直接投資規模相比,上海利用國際直接投資還有很大的增長空間。

(四)產業創新領域

從產業創新領域看,智能制造缺乏核心技術,原創研發動力不足。目前上海構成智能制造裝備或實現制造過程智能化的重要基礎技術主要依賴進口,對眾多重要裝備制造仍未掌握系統設計和核心制造技術,缺少品牌知名度高的企業和產品。如圖1所示,2003—2017年,上海對科技創新的支持力度在不斷加大,但核心技術與產品自主化率仍有待提高,原始創新動力明顯不足。

(五)城鄉統籌發展領域

從城鄉統籌發展領域看,上海中心城區的建設和管理水平與國際大都市相比差別不大,但上海郊區管理及形象與上海國際化大都市地位并不相稱。上海農村與城區之間發展并不平衡,上海新城和農村在基礎設施、公共服務等方面與周邊蘇州、嘉興等城市相比尚有差距。與倫敦和紐約等全球城市相比,上海城鄉居民收入不夠平衡,政策資金未能真正走入郊區。因此,振興郊區可以釋放巨大的發展動力。

(六)營商環境領域

從營商環境領域看,城市治理模式有待轉型,營商環境還須改善。對標國際先進城市,上海的營商環境存在較大差距,上海建設國際一流營商環境仍然任重道遠。政府的城市治理模式有待進一步轉型,市場配置資源的決定性作用尚未充分發揮,利益多元化有待加強,收入分配差距有待縮小,基層治理模式有待優化。解決這些問題,關鍵要依靠政府管理體制改革,通過改革來充分釋放制度紅利。

        三、應對新時代上海發展動力轉換的對策建議

(一)發揮人才動力:提高人口素質,優化人才結構

人口始終是上海發展的動力,但必須根據城市發展的新需要來提高人口素質、優化人才結構。提高人口素質,實現人口與經濟、社會、生態環境的協調發展。要全面規劃人才分布,不僅要縱向發展還要橫向拓寬,實現人才結構的優化。建立柔性人口流動機制,實現城市發展與人口增長相輔相成,同時培育城市發展核心功能所需要的核心人才。

人口及人口結構是上海經濟社會發展的內在動力,要及時宏觀動態調整當下最適合的人口結構,實現城市發展與人口的高度匹配。應優化人才配置制度,提供人才自由流動的制度保障,使人才充分參與生產從而提高生產效率。要全面規劃人才分布,讓各類人才包括高學歷人才、技術型人才等在總量中達到合理比例。要通過建立戰略性機制培育自己的核心人才,如先進制造業和現代服務業人才等。

(二)發揮消費動力:把握消費升級方向,加強市場供給側改革,培育消費新增長點

適應消費結構、消費模式和消費形態變化,培育和發展新消費,創造和引領新消費熱潮。同時,進一步支持跨境電商、進口商品直銷中心、市區和口岸免稅退稅店的發展,積極優化國際中高端商品和服務品牌在國內的布局、定價機制,探索中高端進口消費品價格下降和服務水平提升,逐步引導境外消費回流。

面向居民消費升級趨勢,加快推動供給端變革,積極提供高質量的商品和服務,滿足居民對美好生活的需求。結合全國供給側結構性改革和國內貿易流通體制綜合改革試點,加快創新消費領域法規政策制度供給。積極接軌國際規則、國際慣例,引入國際通用的行業規范和管理標準。進一步深化放管服改革,針對商業消費創新升級中出現的新問題新情況,加強商務、工商、質監、食藥監等部門協同監管,放寬許可限制。針對退稅限額、保稅展示等屬于國家事權的領域,結合上海舉辦進口博覽會,統一向國家有關部門提出一攬子政策需求,積極爭取國家授權先行先試。深入開展商品假冒偽劣治理,消費者權益保護、知識產權保護、誠信體系建設等專項行動,營造安全放心的購物環境。

(三)發揮金融資本動力:抓住資本市場開放機遇,建設全球資產管理中心,實現資本流入新跨越

  隨著資本的全球化推進,金融領域國際直接投資成為全球城市吸引國際資本的重點領域。上海要借助我國金融業開放機遇,發揮國際金融中心功能優勢,加大銀行、證券、保險引資力度,擴大境外金融機構在滬業務范圍,拓寬中外金融市場合作領域。積極吸引全球知名資產管理機構和各類總部型、功能性金融機構,積極支持外資在滬金融機構發展,鼓勵外資金融機構將區域性乃至全球性總部設在上海。發揮中國國際進口博覽會的溢出和輻射效應,充分利用上海主場優勢,推動商品和服務新領域、新業態、新模式國際直接投資項目落地。

上海作為跨國公司國內資本總部首選地,與我國香港作為跨國公司進入中國的資本中心有著錯位競爭關系。上海要抓住機遇,發揮自身作為全球資本在中國的資本平臺作用,積極幫助跨國公司總部解決經營中出現的問題,政策重心從準入向支持經營轉變。如:對地區總部認定標準從重注冊資本要求向重經營標準轉變;地區總部企業所得稅稅制改革;突破外匯監管制度的特定區域限制,通過強化主體資信評級、資格認定,降低政策實施的風險性。

(四)發揮產業創新動力:加大力度支持關鍵技術研發,打造高端制造產業基地

智能制造是上海成為具有全球影響力的科技創新中心的重要手段。智能制造將進一步擴大上海利用外資的規模,打造一批高端制造產業基地。未來上海要保持合理比重和規模的制造業,力爭成為具有高附加值、高技術含量、高全要素生產率的國際高端智能制造中心之一。

針對當前制造業轉型升級的問題,應根據當前制造業產業鏈的形態來布局各環節的創新工作。要吸引外資立項并實施一批關鍵領域的技術攻關項目,加快突破制造業發展的技術瓶頸,提高科學技術在生產實踐中的利用率,使科技成果更快被運用到生產過程中、運用到關鍵技術的攻堅克難過程中,從而提升上海制造業的全球競爭力。

圍繞加快建設具有全球有影響力的科技創新中心,持續提高上海創新驅動發展能力,增強中心城市功能和活力。聚焦高新技術產業,制定積極有效的政策,對達標企業實行優惠政策和資金鼓勵,刺激未達標企業進一步激發潛能。同時,充分利用好風險資本的投入,重點照顧好中小企業;開放服務購買市場,開發多樣化的發展規劃。改革科技事業單位,使其創造活力充分迸發出來。

(五)發揮城鄉一體化動力:加強財政支出全市統籌,提升基礎設施費用,促進基本公共服務均等化

為了改善城鄉發展的不平衡狀況,上海需要加強公共服務領域財政支出的全市統籌,提高郊區的財政支出比重,平等交換城鄉要素。統籌城鄉社會事業發展,促進基本公共服務均等化。重點推進城鄉基礎教育均衡發展,優化城鄉醫療資源合理布局,提高郊區農村養老服務水平,構建城鄉一體的現代公共服務體系。努力實現農村土地制度市場化改革,建立城鄉一體化的市場機制,優化要素配置,促進城鄉互動發展,吸引社會資金和銀行貸款進入鄉村,增強區域整體實力。

加快完善鎮村規劃體系,以多層次的城鄉規劃體系引領城鄉發展一體化。發揮新城優化空間、集聚人口、帶動發展的重要作用,大力推進新城功能建設。推動郊區城鎮產業和各類園區創新升級,加強新城和鎮域空間內的產城融合,加快淘汰郊區落后產能。分類推進鎮的發展,著力發揮鎮在城鄉一體化發展過程中的樞紐和載體作用,并使特色小鎮成為城鄉一體化的重要載體。加快建設美麗宜居鄉村,改善鄉村人居環境。加大交通基礎設施建設力度,發揮交通引導城鄉空間布局、支撐新型城鎮化建設的作用。

(六)發揮制度變革動力:以政府自身改革為突破口,向學習型、創新型和服務型政府轉變

改革仍是我國未來較長時期經濟社會發展的主要動力。制度改革是上海發展的重要動力,未來應以政府自身改革為突破口,扎實推進經濟體制、社會體制、城市治理體制等多領域的各項改革,努力在推進治理體系和治理能力現代化方面走在全國前列。要建立優化包容性創新體制機制,從管制型政府向學習型、創新型和服務型政府轉變,實現政府管理扁平化,增加管理寬度,減少管理層次,形成多部門聯動的常態化。

作者:李清娟,上海華夏經濟發展研究院執行院長。陳楠,上海華夏經濟發展研究院助理研究員。

來源:《科學發展》雜志2019年第7期

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