加快上海制造業重大項目落地的主要瓶頸及對策
2019-09-09 17:25
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重大制造業產業項目是上海加強實體經濟支撐、提升產業競爭優勢的重要抓手之一。為促進重大產業項目早落地、早開工、早投產,2017年以來,上海陸續出臺了《上海市產業項目行政審批流程優化方案》、《進一步深化本市社會投資項目審批改革實施辦法》、《上海市工程建設項目審批制度改革試點實施方案》等政策,在優化項目審批流程方面開展了多項改革探索,成效突出,但在重大項目新增工業用地供應、存量工業用地供應、配套工程建設等方面仍存在一些亟待解決的瓶頸問題。

一、上海重大制造業項目落地難的三大瓶頸問題

(一)新增工業用地供應時間長

重大項目選址地塊通常涉及規劃調整、控規調整、農地轉用辦理、農戶動拆遷、權益補償等多個環節,往往導致在實際操作中新增用地供應周期較長。經調研,造成這一問題的主要原因如下:

1.規劃引領不夠到位,制約土地提前收儲。一是缺乏相應土儲規劃和指導,項目用地提前收儲難以操作。重點產業項目占地面積大,涉及地塊性質復雜,往往涉及規劃調整、控規調整、農地轉用辦理、農戶動拆遷、權益補償等多個復雜環節,在缺乏頂層規劃文件的明確指導下,相關部門難以操作。二是各區產業規劃方向不明確,存在招商競爭,拉長項目選址落地周期。重大產業項目產出效益高,對拉動區域投資增長、提升區域產業能級具有顯著作用,是各區招商引資的重點。然而,當前各區產業規劃導向不明確,同時缺乏有效的重大產業項目全市統籌協調機制,各區之間為爭取重大產業項目容易造成惡性競爭,影響項目選址落地效率。三是專業規劃之間存在矛盾,規劃調整周期長。目前城市利用總體規劃、土地利用規劃已實現兩規合一,但其他專業規劃,如產業規劃、環境規劃、河道規劃等尚未實現多規合一,規劃主體、技術標準和規劃期限等尚未統一,導致產業項目在落地過程中經常遇到多個專業規劃之間相互沖突的情況,需要經歷長時間的規劃調整過程,影響項目落地的進度。

2.土地、能耗等指標控制較嚴格,影響項目落地效率為優化土地、能耗等資源配置,上海提出了工業用地減量化、能耗總量和強度“雙控”等一系列目標[1]。面對土地、能耗等指標嚴格控制的要求,相關委辦局批復水、電、氣、煤等指標較為謹慎,一定程度上影響了重大產業項目的落地效率。

(二)存量工業用地尚未對重大項目形成有效支撐

隨著全市建設用地進入減量化階段,存量工業用地有望接棒新增工業用地,成為本市工業用地供應的重要來源。但目前來看,受用地面積、盤活機制等因素制約,本市存量工業用地尚無法成為重大項目土地供應的有益補充。

1.戰略預留區彈性操作尚未明確,造成階段性存量土地閑置。目前上海劃定的“戰略預留區”多為現狀工業用地,土地使用權仍在原業主手上,被劃為“戰略預留區”后,區域無法進一步開發、轉讓、改擴建、吸引投資等,造成土地空間的閑置與浪費,土地產出效益大幅降低。如寶山月楊工業園區原有廠房條件較差,又因被劃為戰略預留區后不允許改擴建,園區無法進一步吸引企業,園區發展受限。20187月,本市又出臺了《關于落實“上海2035”,進一步加強戰略預留區規劃和土地管理的通知》,對過渡期規劃和土地管理提出了精細管理的導向(如允許優質項目翻、改、擴建),但目前具體的實施細則尚未出臺,基層仍無法操作。

2.缺乏二次開發整體規劃,存量土地難以成片利用目前工業園區開展的土地二次開發,多為能耗大、污染大、產出低的企業騰退拔點,以“點”上的單個企業調整為主,缺乏前瞻性、系統性的二次開發方案。且部分園區二次開發是出于園區管理者獲取土地級差收益的需要,未與園區的產業轉型和整體發展有機結合起來,影響了園區二次開發的總體效果。以上因素導致存量用地盤活零星化,難以滿足重大產業項目對成片大面積用地的需求。

3.存量工業用地回購成本高,難以激發開發主體積極性。一是園區回購土地前期啟動資金緊張。園區對原企業外遷改造,涉及征購土地、建設廠房、市政配套、購置設備、職工安置等多項補償,土地回購后,園區還須進行基礎設施改造、環境整治等土地整理工作,由此造成工業用地回購價格趨高。目前部分區土地回購成本每畝300-400萬,而工業用地出讓價格每畝100萬左右,倒剪刀差非常大[2],短期土地收支難以平衡。二是土地轉讓稅費高。土地轉讓涉及營業稅及附加、印花稅、契稅、土地增值稅等多項稅費,據調研反映,總體稅費約占總費用的30%,較高的稅費制約了園區通過土地轉讓方式提高工業用地利用集約度的積極性。

(三)配套工程建設過程不夠順暢

企業反映,在項目推進過程中往往會遇到配套工程方面的阻礙,如原有電力供應能力支撐不足、承擔過高的電力管網搭建費用、與電網企業協調不暢等,制約了項目竣工、投產的效率。經調研,發現造成這一問題的具體原因如下:

1.各類規劃之間銜接不足,配套工程與產業項目需求不匹配產業規劃、土地規劃與基礎設施專項規劃的銜接不足,導致基礎設施配套在竣工期限、服務能力方面與產業項目實際需求不相匹配。以電子信息產業為例,其獨特的生產工藝導致對電力的容量、穩定性需求極高,與一般的產業存在較大的差異,調研中多個企業反映在推進中都遇到了原有電力供應能力支撐不足的問題。

2.非凈地出讓模式下,配套設施資金投入主體存在爭議以電力配套為例,由于當前電力體制改革(廠網分離、輸配分開、供銷分開)尚未徹底完成,一方面項目企業需承擔紅線外供電設施的投資建設,但建成后沒有經營管理權和收益權,另一方面電力公司不投資,卻在設施建成后享有經營管理權和收益權,企業因此承擔了額外較多的供電設施投資建設費用,由此在項目紅線外到城市主干管網之間的基礎設施投資建設資金投入問題上產生了爭議。如某集成電路項目落地園區后投資建設了42孔電力管網,但其中只有8孔電力管網由該集成電路項目使用,剩余管網的經營管理權和收益權全部歸屬電力公司,企業承擔了額外較多的電力管網投資建設費用。

3.園區作用發揮不足,配套項目推進機制不暢企業反映,一方面,在紅線外基礎設施建設如電力管網鋪設過程中,項目企業是工程跟蹤推進的主體,但企業協調能力有限,推進緩慢。另一方面,在道路建設過程中,由于當前道路建設必須走財政資金,園區缺乏管理職權,而是由各有關職能部門各自在園區內行使管理職權,導致園區在基礎設施配套上的整體推進能力十分有限,影響項目落地進度。

二、推進上海重大產業項目早落地、早投產的主要舉措

針對調研中反映的問題,在借鑒國內外一些好的經驗做法的基礎上,本文從規劃、土地供應方式、指標管理、行政審批等方面提出對策建議。

(一)堅持規劃先行,注重規劃引領以及多規銜接

1.明確各區產業規劃,提前劃定戰略預留區域根據各區資源稟賦、產業發展等情況,按照“統一規劃、成片布局、整合資源、拓展空間”的要求,加強市級引導和統籌,科學規劃各區產業布局,明確各區產業發展定位,并根據產業特點及其對環境承載力、市政基礎設施、公共服務設施和對外交通網絡等方面的具體需求,提前謀劃布局本市重點產業項目的戰略承載區,劃定戰略預留區域,為重大產業項目提前儲備土地。

2.加快重點區域的多規合一,增強專項規劃的產業適應性在明確區域產業導向的基礎上,充分考慮產業發展特征和趨勢,按照適度超前的原則,進一步增強產業、環境、河道、市政等專業規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展規劃的協調性和一致性,形成全市統一的規劃空間“一張圖”,加強規劃的產業導向,避免重大產業項目拿地過程中的多項規劃沖突問題。

3.推動園區編制完善工業用地二次開發專項規劃推動園區加強對存量工業用地二次開發的規劃與統籌,盡快編制完善工業用地二次開發的年度實施計劃,對可挖潛的存量工業用地,結合用地需求、開發潛力、利用條件等,明確存量土地再開發的主要目標和重點區域,制定相應的二次開發方案,引導二次開發有序推進。加快制定出臺戰略預留區過渡期的實施細則,為區域二次開發提供支撐。

(二)探索多種方式,提高園區土地供應的靈活度

1.試點“標準地”供應,提高供地效率、提升用地效益借鑒浙江“標準地”經驗,土地出讓前,產業主管部門聯合各職能部門,統一完成區域各專項評估論證,將建設規劃、能耗、環境、投資強度、畝產稅收等指標作為土地“招拍掛”出讓的前置條件。企業拿地后,經發改委“一窗受理”,在最短時間內完成拿地到開工全過程,建成投產后按照法定條件和既定標準進行驗收。可在市級以上經濟技術開發區(園區)、市級以上高新技術產業開發區(園區)等重點區域先行試點,后逐步向其他區域延伸推廣。

2.鼓勵園區實行代建制,降低企業用地成本與企業相比,園區在推動拿地、規劃調整、配套推進、行政事務協調等方面更為專業、高效,應發揮園區這一優勢,鼓勵園區根據企業需求,實行代建,項目完成后企業支付給園區一定比例(如總成本1.5-2%)的代建費,建設成本按照與園區協商的原則進行支付,如由企業投產后的盈利分期支付,減輕企業前期資金壓力。

3.鼓勵符合條件的項目進入標準化廠房鼓勵園區統一規劃、統一布局,根據產業發展特點,通過國企自持、定制化、代建等多種模式,加快推進標準化廠房建設,通過適當財政補貼、稅收獎勵、提供幫辦服務等措施,引導中小型企業、創業企業進入標準化廠房,將大面積成片可用地塊預留給重大產業項目。

(三)創新指標管理,強化重大產業項目落地引導

1.加強土地指標市級統籌力度并進一步向重大項目傾斜進一步提高市級層面對土地指標的統籌力度,適當增加土地指標中市統籌指標的比重,市統籌土地指標向市級重大產業項目傾斜,同時,鼓勵各區縣將每年工業用地減量化騰挪出的土地指標優先用于重大產業項目建設,在保證不低于1/3的工業用地減量化指標用于重點工業項目的基礎上,根據實際情況,盡可能增加這一比例。

2.支持引導各區推進重大產業項目布局以《上海市產業地圖》為依據,對重大產業項目招引符合產業導向的區,給予適當的土地、能耗等指標獎勵,同時給予其他多項配套傾斜,如財政優先安排建設資金或積極向金融機構推介貸款;電力、交通、電信、供水、消防等部門優先提供服務保障;優先享受市各項產業政策扶持和專項資金支持等,引導重大產業項目在全市范圍內有序布局。

(四)優化行政機制,進一步提高審批與服務效率

1.實行企業拿地階段“全流程預審”,推動項目早開工借鑒松江區經驗,將審批環節前置,企業拿地階段各職能部門即啟動“全流程預審”。項目在取得土地使用權之前,經企業提出申請,發改、規土、建交等各審批職能部門提前介入,對技術性資料和其它資料進行提前審查,完成開工手續的全流程預審;在項目取得土地、具備法定審批條件后,各審批職能部門立即將預審批轉換成正式審批,確保項目在拿地后迅速開工。

2.建立重大項目綠色通道制實行市重大項目綠色通道制度,對年度市重大項目實行統一建檔編號,由市重大辦頒發上海市重大項目證書,項目單位憑證可享受審批綠色通道。各審批部門設立“市重大項目綠色通道”專門窗口,啟用專用標識,安排專人負責,提供優質高效的服務。

三、保障措施

(一)給予政策與平臺支持

一是建立全市層面的存量工業用地資源統籌管理平臺。平臺下設存量地塊庫、產業項目庫、重點企業庫等子數據庫,以互聯網為共享平臺,將城市更新、地塊甄選、產業引入、招商引資等要素資源有機結合,統籌管理全市存量工業用地開發、轉型、盤活等情況,聯合各大園區,逐步騰挪、歸并零星地塊,為重大產業項目預留大面積成片可用土地。二是對土地合并給予支持,推動存量用地空間規模化。借鑒G60上海松江科創走廊經驗,在實施轉型的二次開發區域中,多個不同性質、不同用途、不同年限的地塊確需合并到一個產證的,經市重大辦認定并報市政府常務會議決策后,區規劃土地部門予以支持,從而推動零星存量工業用地實施歸并,為重大產業項目儲備成片土地空間。

(二)明確責任與主體

一是明確交地責任,提高土地收儲效率。借鑒杭州市的經驗,將目前的土地出讓合同“一分為三”,重新編制《土地出讓合同》、《履約監管協議書》、《交地協議書》。土地成交后,由競得單位與屬地政府指定機構簽訂《產業建設項目履約監管協議書》,落實投入產出等效益指標的監管職責及有關考核要求;再與地塊開發整理單位簽訂《交地協議書》,明確地塊交付責任;最后與國土部門簽訂《土地出讓合同》,推動各部門職能回歸,實現產業項目全生命周期的有效監管與精準服務。

二是進一步厘清基礎設施配套的推進主體。針對目前存在爭議的基礎設施建設領域(如紅線外電力設施的投資建設),出臺文件進一步厘清各主體的權、責、利:園區公司作為市政建設的出資方(資金來源于基礎設施配套資金池)和協調推進方(包括建設期間涉及的各方協調、相關審批、進度控制);市政公司作為建設方,承擔基礎設施的建設、維修保養等;項目企業作為需求方,提出明確的需求和時間節點,承擔相關的基礎設施配套費用。

(三)探索資金激勵與平衡

一是設立二次開發專項基金,降低園區二次開發成本。統籌本市戰略性新興產業扶持資金、技術改造資金、產業結構調整專項資金和土地出讓金,提取一定比例,設立上海市工業園區二次開發專項基金,用于支持園區平臺公司回購企業土地、建設標準廠房、改造基礎設施等。同時,研究制定相關政策,對產業結構調整中園區平臺公司回購企業土地等資產交易產生的相關稅費,地方所得部分予以適當返還,進一步降低園區二次開發成本。二是探索建立基礎設施配套的成本分攤機制。對于尚未實現“九通一平”的園區,探索建立基礎設施配套建設資金池,用于投資建設紅線外的市政設施(如電力設施、排污管道等),前期建設資金由企業、政府、園區按照一定比例共同出資,后續企業入駐后繳納基礎設施配套費,實現成本回收與資金平衡。



[1]用地方面,2014年上海市第六次規劃土地工作會議提出上海市工業用地要實現負增長,到2035年上海只保留10%15%的工業用地;能耗方面,《上海市節能和應對氣候變化“十三五”規劃》明確提出,上海實行能耗和碳排放總量和強度“雙控”,工業領域提出了規上工業能源消費總量凈減少180萬噸標準煤的目標。

[2]資料來源:市經信委20186月工業經濟運行情況分析


作者:馬梅,上海市信息中心。張亞蘭,上海市信息中心。陳力,上海市信息中心。

來源:《科學發展》雜志2019年第7期

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