日本大城市都市農業建設及對上海農業發展定位的啟示
2019-09-09 17:26
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日本是世界上最早出現都市農業的國家之一。1968年,日本的農業用地被大量編入城市街區的規劃,農業用地需要支付與住宅用地相同的稅金以及繼承稅,有一段時間,在日本,都市農業不要論盛行。上世紀九十年代,隨著《改正綠地法》和《新農業法》的實施,日本都市農業多種功能越來越得到重視。2015年,日本通過了《都市農業振興基本法》,標志著日本都市農業迎來了新的轉折點。特別是近年來,日本十分重視發揮三大城市圈都市農業的多功能性、推進“一村一品”與六次產業化,通過城鄉融合發展,努力激發農業發展活力。

從總體看,日本都市農業是極具日本特色的現象。作為一種特殊形態的現代農業,日本都市農業有其不可替代的功能作用,同時也存在著不少十分棘手的問題與困難。由于日本屬小農經營的國家,人均農地占有規模小,這與我國特別是上海的情況比較接近,因此,日本發展都市農業的做法和歐美西方國家相比更值得我們研究和借鑒。


一、日本都市農業的形成

日本的都市農業是伴隨著其經濟迅速增長和城市化的過快發展而產生的,同時也是經濟政策和稅制制度的必然結果,是資本主義競爭經濟的產物。1968年,為抑制都市區域的無秩序擴大,日本修改都市計劃法,指定了用于10年之內建造住宅的城市街區化區域的農地。在東京、千葉、琦玉、神奈川等地,指定了32萬公頃的土地,其后,出臺了通過讓街區化區域內的農地繳納相當宅基地的稅收來促進宅地化的政策。隨著這些法規政策的實施,在城市街區不要農業的論調越來越高漲。日本農林水產省官員形象比喻,劃入市街區內的都市農業像是一位被嫁出去的婦人,誰也不管。然而在實踐中,大家發現,鑲嵌在大都市的農地,作為一種特殊形態的插花型農業,其不可替代的多功能作用越來越為社會各界所接受。除為城市提供鮮活農產品的生產功能外,都市農業還具有陶冶情操的教育功能、綠化城市空間的功能、形成城市景觀的功能、防災抗災的功能和休閑娛樂功能。日本都市農業發展始終圍繞著兩大主題:為市民提供新鮮的農副產品和創造綠色生存環境。于是,1991年,日本出臺《綠地改正法》,法律規定城市街區規劃內的農地明確區分為用做宅基地的農地和用于30年農業經營的農地生產綠地。同年,日本修改生產綠地法與土地稅制,規定被指定為生產綠地地區內的農地繳納低水平的農業,而未受到指定的農地則要被課以相當宅基地的稅賦。1999年,日本頒布《新農業法》,規定要制定必要的政策進一步發展都市農業,以應對都市居民的需求。日本農業農村在推進工業化過程中較好地處理好城鄉關系,沒有出現城鄉二元結構,日本農民收入(全國人均年收入460萬日元,都市農業地區人均年收入610萬日元,)普遍高于城市居民(人均年收入400萬日元)。特別是近年來,日本及時調整農業發展戰略,確定了“以攻為守”的日本農村新戰略,目的是建立強有力的農村水產業和建設充滿魅力和富有活力的新農村,主要對策措施是擴大需求、增加農產品附加值、提高規模降低成本和發揮農業的多功能性。2015年,日本專門制訂了《都市農業振興基本法》,明確規定國家和地方政府在稅收減免、培育新型農業經營者、確保都市農業農地等方面對劃入市街化地區的都市農業采取相應的優惠政策措施,把農業規劃放到城市規劃中統一考慮,通過立法和規劃,讓農業作為城市的一個有機組成部分長期存在。著重抓好幾點:一是對已劃入保護范圍的土地依法固定下來,提升農產品供給功能,加快培育新型農業經營者。二是研究制訂有利于促進都市農業發展的稅費政策措施。三是進一步發揮都市農業多功能性的作用,大力倡導發展集生產、流通、加工于一體的農業“六次產業化”,通過產業融合發展,力爭使一次產業實現價值連鎖翻番。四是通過采用多種形式,增強全體國民對都市農業的理解和關心,繼續發展以體驗農業、親近農業為宗旨的觀光農園與市民公園

二、日本都市農業的現狀

1.基本狀況。日本對都市農業在區域范圍作了明確規定,即人口集中地區面積占可居住地面積5%以上,人口密度在500人以上的市町村。都市農業主要分布在城市化地區。2016年,日本從事都市農業的農家為22.8萬戶,約占全國總農家數215.5萬戶的11%;經營都市農業的耕地面積為7.2萬公頃,約占全國總耕地面積447.1萬公頃的2%;都市農業經營產值為4466億日元,占全國農業總產值5兆8366億日元的8%。再從都市農業生產經營的作物來看,蔬菜比重為64%,水果為5%,花卉為11%,稻米為8%,畜產品為8%。與全國平均24%、9%、5%、22%和31%形成鮮明的對比。如東京都、大阪府的都市農業主要生產蔬菜、水果,特別是不耐儲存運輸的綠葉菜占較大的比例。最高的東京都練馬區,蔬菜比重高達79%。

2.農業勞力。在都市農業中,農村勞力弱,兼業農戶比例高。由于經濟的發展,農村中各類農業勞動力外流現象嚴重。在日本的三大都市圈中,農業勞動力外流最為嚴重的是大阪府,其次為東京都。如東京都練馬區從1998年起至2016年,農戶數由734戶減為429戶,人數由1740人減為910人。農村勞力的大量轉移,加快了都市農業日趨兼業化。在日本,農戶被劃分成三大類:一是專業農戶;二是以經營農業為主同時兼營他業,家庭收入以農業收入為主的第一類兼業農戶;三是以經營農外產業為主同時兼業農業,家庭收入以農外收入為主的第二類兼業農戶。與全國平均數相比,大城市都市農業中的第二類兼業農戶比重明顯較高。這表明,由于城市工業企業提供了大量的就業機會,都市農業區域內的農民的經濟生活已不再僅僅局限于占有和經營一小塊土地,而更主要的還在于從事其他行業。據統計,2016年都市農業農戶收入610萬日元中有65%來自不動產經營所得。

3.經營形態。由于城市的不斷擴大,日本都市農業在經營方面出現了兩極分化:一方面都市農業受城市和其他產業勞動報酬高的影響,地價高、勞動力價格也相對較高。同時正由于農業處在大城市內,因而在購買農用物資、吸引利用資金、及時掌握市民消費動向、了解口味喜好變化等方面具有不少優越性。因此一部分農戶根據這一實際情況,增加設施建設投入,依托先進的科學技術,充分利用現代化設施,發展節約土地的集約化經營方式。如實行蔬菜輪作、溫室大棚設施栽培、工廠化生產等,以此獲得較高的經濟效益。另一方面由于城市的不斷擴張使農業前景日趨暗淡,在都市農業區域內生產,其耕作條件往往比其它地區更困難。應該說,農業發展必須要有長期規劃,但事實上都市的農業的不確定更強,不少土地在不遠的將來都將被工廠、住宅等建筑物所蠶食,從而大大影響了中長期的農副業投資,不少農民鑒于這種認識都不愿再投資。由于日本是土地私有制國家,農戶都將農田視為財產,不愿放棄土地、放棄農業,以圖保值或升值。因此也有不少農戶采取粗放的耕作方式,或干脆棄耕,等待土地增值,以獲得比從事農業更高的收入。


三、日本都市農業的特征

1.耕地零碎,農業集約化程度高。三大都市農業圈內的農地呈現逐年減少的趨勢。據對東京都練馬區1993年至2016年的統計,23年間由452.2公頃減至215.6公頃,減少了236.6公頃。同時,由于城市無序發展,使土地變得狹窄細小,耕地十分零碎,常呈“格子田”、“箱子田”。據統計,東京都與大阪府規模經營面積不滿1公頃的占80%。與全國其它地區農地相比,為了支付高額的稅賦,應對日益緊缺的勞動力,都市內不少農家十分注重引進先進科技、應用新品種種植,增加物質的勞力投入,農業專業化、集約化程度明顯高于其它農區。

2.兼業性強,農民收入以不動產為主。日本三大都市圈內的農民從事農業生產的兼業化程度很高,由于依托緊近大城市、農地價格日漲夜升的優勢,不少農家利用零星土地建造停車場、倉庫,出租房屋、店鋪,以此增加收入。近年來日本三大都市圈內農家收入中,平均有65%以上的農戶有不動產收入。近年來,東京都、大阪府平均每戶農家農外收入已占農家總收入的八、九成。從總體來看,以出租房屋為主的不動產收入已成為都市農業中農家農業收入的重要支柱。這樣,在都市化進展較快的大都市,已脫化出依靠租貸業收入而生活的農民。

3.以蔬菜為主,多作物多品種生產。勞動密集型的蔬菜生產是都市農業的一個重要組成部分。作為一種特殊的商品,蔬菜易變質,不耐貯存、運輸,因此市場離產地越近越好。目前首都圈和近畿圈內的都市農業已很少生產水稻,而主要生產蔬菜、水果,特別是不耐運輸的綠葉菜大多由大城市近郊的農家生產經營(東京農業產值中蔬菜產值占了75%,大阪、橫濱均占70%)。在銷售方式上,除通過批發市場這一常規渠道外,為促進新鮮蔬菜直接供應,政府鼓勵蔬菜進行訂單直銷直送,其中專為學校食堂配送新鮮蔬菜廣受好評。因此盡管蔬菜生產形式仍是高度資本集約型的,如溫室栽培、無土栽培等,但正因為其單位時間的勞動率都比較高,從總體來看,東京等大都市農家還是樂意投資發展蔬菜、生產經營蔬菜的。

4.注重投入,實行設施化栽培。都市土地價格高、勞動成本大,因此日本三大都市圈內的不少地方充分利用在城市的資金、物資、科技優勢增加對農業的投入,設施農業應運而生。其主要發展形式是增加投入,種植甜椒、茄子、網紋甜瓜等經濟價值較高的蔬菜、花卉和果樹,同時還采取促成栽培,提前和延后作物生長,拉長上市供應期,盡可能使蔬菜、花卉、果樹實現周年生產、周年供應,以提高單位面積的產量和產值。據對東京都、神奈川縣、大阪府、愛知縣的調查,4縣(都、府)的農業七成以上都已實現了設施園藝化栽培,農戶擁有玻璃溫室和塑料大棚的比例明顯高于全國平均數。2018年起,三大都市圈已建的10多個日產1萬顆以上生菜的現代植物工場均已實現了盈利。

5.與城市配套,觀光農業發展盛行。由于市民長期生活在喧嘩的大城市里,遠離自然,因此體驗自然、親近自然己成為都市人的迫切心愿。為了滿足市民的這些心愿,政府出資鼓勵舉辦多種形式的活動,與城市相配套的以有償服務替代農產品生產的一種新型農業──觀光農業發展盛行。如設立市民農園和觀光農園,開辦苗圃,為餐館、辦公室、商店出租花木盆景等。據統計,全國開辦的133個市民農園,80%集中在東京、大阪等三大都市農業圈。東京都已建有147個觀光農園,37個集中在練馬區。由于這些服務的收入大大高于傳統農業,因此市民農園、觀光農業的發展,已漸漸成為農民的主要業務。

6.比重下降,畜牧業日漸萎縮。由于城市規模不斷擴展,使資本集約型的畜牧業止步不前,表現為畜產公害問題越來越尖銳,加之勞務費用迅速上漲,都市地域范圍內的許多畜牧場變得無利可圖,迫使大量向純農區轉移,畜牧業在大都市農業中的比重逐年下降,發展前景不容樂觀。這與英國、法國等都市農業有明顯差異。


四、日本都市農業的功能

日本的都市農業是整個現代化城市的一個有機組成部分。因此與一般農區相比,都市農業直接受到城市及其擴展的影響。都市農業生產市民所需的蔬菜、水果、奶制品,為城市發展提供建設空間和更好的生活條件,如綠色空間、新鮮空氣等。2017年東京都練馬區對都市農業的作用進行了廣泛的問卷調查,結果顯示,大都市保留農業,有其顯著作用:一是實現城市自然生態保護(占58%);二是提供地產鮮活農產品(占55.7%);三是實現與大自然親密接觸(占44.6%);四是感受自然體驗自然(占33.3%);五是防災抗災(占25.7%)。在國際化大城市迅速發展的今天,日本的都市農業在經濟、社會和文化方面發揮了重要的作用。其主要功能有以下幾點:

1.為市民提供新鮮農副產品。在一切生產手段都能實現工廠化的今天,農業作為依賴自然和太陽的唯一產業,為人類生產各類農副產品,無論是在城市,還是在農區,這是其本身所有的內在功能。由于緊靠城市,與一般農區相比,市民更關心都市內生產的農產品是否受到污染,因此在都市范圍內生產收獲農作物,市民可以眼見為實,充滿安全感。同時都市農業生產還有其明顯的地理、科技、信息優勢,因此都市農業生產的各類優質、新鮮、衛生、安全的農副產品,主要是提供給大城市,以滿足市民多層次的需求,這已經成為都市農業的主要功能之一。其中最顯著的特點是利用各類現代化生產設施和先進技術,生產一般農區不易替代的不耐貯藏運輸的各種新鮮綠葉菜及部分水果。大阪府、東京都等大城市農民大多在較短時間內生產各種短期綠葉菜,有的地方年間收獲上市次數可達7~8次,由此確保了新鮮農產品的供給率和市場占有率,且經濟效益明顯。值得一提的是,不少地區還十分重視挖掘與開發富有本地特色的農副產品,以滿足市民各種需求。

2.為市民提供優質生活環境,提高生活質量。由于城市急劇擴張,都市被水門汀、建筑物所籠罩,熱島效應不斷加劇,氣候日趨惡化,因此在都市內殘留一些農地空間,發展一些以林果業栽培為主的綠化,既為城市增添了綠色,增加了觀賞景點,又改善了大城市的生態環境,提高了大城市人們的生活質量,自有其存在的價值。為了搞好都市農業中的綠化,日本先后出臺了《生產綠地法》和《改正綠地法》,這些法規的出臺,對保障三大都市圈內大城市都市農業的良好生態循環創造了條件,在增強水源涵養、防止砂土流失、促進城市氧化供應與大氣凈化以及保護野生鳥獸等方面都取得了明顯進展。

3.為市民提供休憩娛樂場所。為使市民在從事緊張勞動之余,能夠得到休閑調整,日本各大城市都在市民集中居住地創建了自然休養村、開設了市民農園、農業公園、學童農園,并開展評選優秀農業景觀、舉辦農業節和農產品展評會,由此加強了生產者和消費者的相互交流和相互理解。市民通過參加各類農業活動,觀賞農業風景,擺脫紛雜的都市喧嘩,親近自然、親近農業,在大自然中休養身心,旅游休憩娛樂。都市農業提供的優美場所,已成為都市人生活中一個密不可分的組成部分。據2015年練馬區民意調查,七成的市民認為,都市農業不可或缺,在為都市人提供休憩娛樂場所方面,發揮了以下幾方面的作用:一是提高了土地的利用率;二是滿足都市人體驗農業的需要;三是能夠體驗農業、了解農業、理解農業、發展農業;四是加強市民與農民之間的交流;五是利用空余時間進行適當的勞作,有益于增強體質;六是為孩子們提供學農基地,可以了解農業知識,增強熱愛農業的信心。

4.為市民提供防災御害的生存空間。由于城市土地少、人口多,各種建筑物毗鄰相接,加之日本是個地震多發國家,因此如果在都市內不留部分農地,將給防災御害帶來很大的困難和問題。現有的鑲嵌在城市社區內的農地可以增加空間,起到緩沖作用,防止大規模災害的發生發展,通過隔離空間來減少損失。同時一旦發生災害后,農地也可用作暫時避難所。如311日本大地震后,殘留在都市內的農地作為避難空地和緩沖帶發揮了很大的作用,減少了損失。此外,城市的進一步開發,林地、綠地不斷減少,各種保水機能和防洪能力相對減弱,現有的都市農地可以彌補因此帶來的不足。

日本的有關農業專家認為,都市農業除了所具有的經濟功能外,還有形成綠色空間、為城市市民提供休閑場所、保護國土環境、抗災御害、社會人文科學教育等功能,其他所有功能都稱之為公益功能。從總體來看,公益功能的作用明顯大于經濟功能,且公益功能都是無償向社會提供的。據日本農林水產省統計,如每年日本生產的稻米經濟效益為4兆日元,而其公益功能發揮產生的效益為12兆日元。


五、日本都市農業面臨的問題及對策

從總體看,雖然日本生產的農產品是高品質的,交易的商品是貨暢其流的,生產的方式是綠色生態的,已走在世界農業的前列,但需要提出的是,日本都市農業是政府過度保護下的缺乏國際競爭力的產業(過于依賴名目繁多的政府補貼)。特別是近年來,農業老齡化、兼業化和細碎化現象日益加劇。不少日本專家與學者甚至認為隨著大城市的不斷擴張,建設用地的繼續擴大,擔心都市農業難逃厄運。

1.農村勞力老齡化、女性化和農業高度兼業化。大城市的急速發展,迫切需要大量的勞動力。因此日本都市圈內大城市農村勞力特別是年輕男勞力都顯著減少,導致農村勞動力嚴重老齡化、女性化,農業后繼乏人已成為日本都市農業面臨的又一大難題。據統計,2016年日本都市農業勞力60%以上的年齡超過67歲,75歲以上的超高齡勞動者的比例也不斷上升。同時對專業農戶調查,子女愿意繼承父業繼續搞農業的僅占一成左右,絕大多數都不愿再像其父母那樣從事農業。都市農村勞動力銳減,使農業兼業化程度不斷加劇。兼業農戶為節約農業勞力以便更多地從事兼業,爭相購買農業機械,導致農業機械嚴重過剩。

2.對農田的侵占和農業的不穩定性。城市的發展必須依托有一片土地,而市民首先將農村特別是被劃為市街化區域的農地作為未來所需土地儲備處的首選。這樣,征得的土地都是東一塊西一塊,給城市規劃帶來了不少麻煩。非農業項目對農田的侵占,都市農民失去了耕地,由于建設所需,田地變得支離破碎。修建主干道、環形道路、鐵路、液化氣管道和天然氣管道也會引起多種麻煩。農地被建筑物包圍以后,設施遭破壞,采光不足,交通不便,流通不暢,更難以擴大生產規模。由于非農業項目對農業的持續侵占,農業的不穩定性已成為阻礙都市農業發展的最大問題之一。現有的農田隨時會被城市吞沒,這就決定了都市農民不愿繼續投資的關鍵因素,并導致都市農業集約化程度和農產品產量的總體下降。同時一般老年農民比較保守,多指望依靠土地保證日后的生活,這就更大程度上限制了農業的發展,直至農業的重要性日趨下降乃至農業消亡。

3.農業的污染和城市對農業的干擾。由于都市農業經營日趨集約化,在生產過程過量施用化肥、農藥、除草劑,加之畜牧業集約化規模不斷擴大,畜禽類尿處理不當,由此對土地、湖泊和地下水造成了不良的影響。一方面都市農業對環境帶來了負面效應,另一方面伴隨著大都市無序激烈的發展、擴張,城市對農業的干擾日益加劇。由于都市農業靠近城市,工業燃料對空氣的污染,公路、鐵路沿線的鉛污染以及各種工廠噪音,日益增多的汽車排出的廢氣,都影響著農業環境,使都市農業中生產的蔬菜、水果、牛奶或多或少地受到污染,這無疑也會使市民感到擔憂,影響農產品生產經營銷路。

對都市農業出現的一些困難及危機,近年來,日本政府和地方政府、民間團體研究出臺了諸多建議對策,進行了有益的實踐和探索,取得了一定的成效。

最值得借鑒的是,近年來,政府加大政策引導,擴大農業規模經營,促進碎片化農地進一步向專業化、區域化、規模化發展,使土地有計劃地向種田能手、企業化團隊集中,提高其規模效率。通過新建農地中間托管機構,將分散、零星的土地擴大為成片成規模的農地(全國戶均經營1公頃),進一步提高勞動生產率。引導農業經營形態呈現多樣化,增加農業組織經營體數量,提高農業法人化的比重(2015年占59%)。同時,近年來日本大力倡導一二三產業融合的六次產業發展,取得了顯著成效。2017年日本六次產業實現總產值達3兆9005億日元。

又如,近年來,針對農業老齡化、農村空心化,政府著力加強培養,造就新規農業經營者。為緩解農業后繼無人的難題,需要拓展視野,采取綜合措施,培養與造就一批優秀的農業骨干:一是設定確保都市農業繼承者的專業基金會,以培育農業骨干、提高務農者勞動素質。為吸收農外人員從事農業,日本組織實施為期1-2年的農業實習培訓補助計劃,每人每年補貼150萬日元。如通過審定正式從事農業生產經營的,5年內每人每年政府補貼150萬日元。二是為女性充分發揮能力和開展活動創造必要的條件。三是重點投資,注重培養復合型人才。


六、對上海發展都市農業的啟示

都市農業在世界各國大城市中廣泛存在,但因不同國家不同地區的社會政治制度差異很大,加之經濟發展水平、自然歷史條件不一,導致了各國都市農業產生和發展的起因、演變的過程也各不相同,表現形式各具特色,進而決定了其發展模式千差萬別,功能定位各有側重,不能照搬硬抄。

我國與日本同屬東亞地區,上海是我國最早提出發展都市農業的地區,相關情況與東京等大城市又十分相像。日本都市農業的今天,就是上海都市農業的明天。從總體看,日本生產的農產品是高質量的,交易的商品是貨暢其流的,生產的方式是綠色生態的,整個產業是高效的。日本都市農業的發展水平處于世界前列,其經驗教訓值得我們對照研究。

在社會制度方面,日本的都市農業是私有制國家的都市農業,是經濟調整發展的結果,也是由制度產生的特殊形態的現代農業。由于大都市農村城市化進程的加快,近郊土地不斷非農化,農業的萎縮,于是強調確保殘留在城市中的零星土地,并發揮它在改善城市生態環境等方面的作用。應該說,日本都市農業是被動的、保持性的。日本的都市農業并不是十全十美的,也存在著不少負面效應,如生產的農產品受污染嚴重、生態環境日趨惡化、農業后繼乏人等。上海的都市農業是伴隨著社會經濟的快速發展而由城郊型農業衍生而來的,是一種自上而下的行為,上海都市農業建設是主動的、被賦予引領我國農業現代化發展方向的重要職責。由于我國是公有制國家,有強大的組織優勢,發展都市農業可在吸收海外建設都市農業成功經驗的基礎上,發揮自己的長處,科學合理地做好規劃,建設有中國特色的都市農業,同時對一些不足取的問題應引以為戒,主動進行防止,以避免出現類似的問題和困難。這其中特別要注意土地的規劃應用,建設都市農業應把可持續發展、優化生態環境列為重要地位。

在農業立法方面,長期以來,日本在國家層面對發展都市農業制訂了多部法律,并由地方制訂了詳細的可操作性的法規,形成了一套完善的法律制度,以法律而不是政策的形式保障了都市農業的發展。近年來,上海雖然制訂了一些支持都市農業發展的地方性法規,出臺了不少專業規劃和支持政策,農業發展存在不穩定性和隨意性,政策文件打架的現象時有發生,造成資金投入存在不同程度的重復建設和人為浪費。

在組織方式方面,日本都市農業雖以家庭經營為主,但組織化程度高,各級農協具有強大的生命力,發揮了十分重要的作用,社會化服務體系十分健全。上海農業經營實行家庭聯產承包責任制,近年來積極促進土地流轉率(達85%,大大高于全國的35%),為實現農業規模化經營奠定了良好基礎。目前,上海農業的組織方式是以家庭農場和合作社為主。對照日本短板明顯。未來,上海家庭農場發展的著力點是加強聯合、增強活力;合作社發展的著力點是規范提質,抓緊清理“空殼合作社”。此外,農業龍頭企業要加快構建與各類經營主體的利益聯結機制。

在新型主體培育方面,日本通過制定開放政策,吸引大量農外人士從事農業生產經營。針對農民老齡化的趨勢,制定引導政策,吸引“三有”(有志、有智、有資)人員從事農業,在社會各界培育各類新型農業主體,構建了“城市有農”的良好氛圍。相比之下,上海在培育新型農業主體方面存在短板。沒有高素質的人才隊伍是難以支撐都市農業發展的。目前,上海新型職業農業培育的人數還不多,并局限于本地戶籍的農家子女,僅僅依靠“農二代”傳承是不夠的。要進一步解放思想,吸引大量高素質人才從事農業生產經營(指大農業、大食品的農業全產業鏈)。

在農業科技方面,日本已走在世界的前沿,無人機、人工智能、云計算等先進技術已廣泛運用在農業經營的各個環節。在農業全產業鏈上,各種新技術都有不同程度的突破,為日本都市農業發展起到了強有力的支撐作用。上海的農業科技有基礎、有條件,理應更好地發揮農業科技的尖刀作用、示范作用,走在全國乃至世界前列。但從總體看,當前上海農業科研領域不集中,頂尖的有影響力的農業科技成果還不多,且轉化率不高。

在政策投資方面,日本都市農業的優惠政策偏多,各類政策補貼總額占農民收入的40-50%,政府的政策支持支撐了日本農業的高質量發展。需要提出的是,由于政府的過度保護,使得日本農業在國際上沒有競爭力,長此以往難以持續發展。上海對農業的扶持政策措施與日本相似,目前各類財政補貼水平是全國最多最高的,財政性收入占農民總收入的22%,這說明上海市政府高度重視農業發展,有強有力的經濟支撐。但也應看到,必須加緊對本市農業政策的支持形式和操作手段進行調整完善,政策導向要緊緊圍繞促進綠色方式和高質量,切實提高財政補貼的效率,不能再撒胡椒面、攤大餅。這方面,上海應向荷蘭學習,重點對農業科技、農業教育加大扶持力度。荷蘭農業的補貼資金,很少采取項目制的方式,而是采用先建后補、以獎代補的形式。有這樣的政策“指揮棒”,才能做到事半功倍。

通過對標比較,我們認為都市農業是多功能的,既有“胃”的功能(保障鮮活農產品應急供應),還有“肺”的功能(改善環境、旅游休閑),更有“腎”的功能(城市生態屏障),而農業的這些功能大多是無償向全社會提供的。隨著其產業經濟部門的屬性不斷弱化,農業正日益成為一個社會公共部門。從這個意義上講,農業是一項公益產業,存在著很強的外部性,農業的貢獻絕不僅僅是GDP的問題。在推進鄉村振興的大背景下,農業跟其他產業的關聯度會提高,不僅是一二三產的融合,而是提升整個鄉村的要素價值。

上海農業必須登高望遠,跳出農業搞農業。要對上海農業進行再認識再思考再定位。上海農業必須堅持有所為有所不為,走提質增效之路。上海在全國是最有基礎、最有條件實現農業高質量發展,要把上海農業打造成“一把尖刀”,使之在全國農業現代化建設中真正發揮示范引領作用。在發展理念上,一定要強化全產業鏈的建設理念;在發展功能上,要由目前的偏重城市供給功能向多功能轉變;在戰略決策上,要從撒胡椒面似的均衡戰略轉變為突出重點建設的非均衡戰略。要緊緊圍繞發展高效生態農業這一中心,堅持質量優先和保持生態底色兩個基本點,在農業高精科技、市場物流、大數據信息化三大領域實現重大突破。農業科技方面,充分利用上海建設科創中心的優勢,集中力量打造種源農業、生物醫藥農業;市場物流方面,可以充分利用好上海貿易、經濟中心的優勢,走“兩頭在外、一頭在內”的發展之路;大數據信息化方面,可以大力發展智慧農業,人工智能農業。

要強化政府在都市農業發展過程中的作用。一是強化法規。采取多種形式,宣傳和推廣都市農業的理念,增強社會各界對都市農業功能與作用的認識,并通過制定地方性法規予以保障。二是完善政策。完善配套鼓勵都市農業發展的優惠政策,政府資金投入應該更加偏重于對新科技、新業態等重點領域,投資建設方式應盡可能減少項目制方法,改為先建后補、以獎代補。三是調整理念。強化大農業、大食品概念的全產業鏈理念,實現加強政府對都市農業基礎設施建設的投入,加快建立與產前、產中、產后的社會化服務體系,促進一二三產業融合發展,提高都市農業的可持續發展能力。四是人員保障。積極培養都市農業各類專門人才隊伍,加快培養新型農業經營者,提高務農人員的整體素質。


作者:方志權,管理學博士,上海市農業農村委員會秘書處處長。

來源:《科學發展》雜志2019年第7期

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