2015/2016年上海改革形勢分析報告
2016-07-08 13:23
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一、上海改革進展的總體評價

過去五年是上海改革開放全面推進、并取得突破性進展的五年。五年來,特別是黨的十八屆三中全會《決定》發布以來,上海在中央的堅強領導下,大膽解放思想、勇于先行先試,全面推進經濟、政治、社會、文化、生態五位一體改革,一系列重大改革取得突破性進展,擔當了全國改革開放排頭兵和創新發展先行者。特別是中國(上海)自貿試驗區建設率先推進,在投資、貿易、金融、事中事后監管等方面,形成了一批可復制推廣的制度創新舉措,為全國樹立了改革開放新標桿。全球科技創新中心建設全面啟動,在構建有利于創新的體制機制和生態環境上取得重要突破,形成了系統的框架安排。同時,營改增、國資國企改革、教育綜合改革試點、司法體制改革試點、文化體制改革、社會治理體制創新等一系列改革也不斷深入推進,取得了令人矚目的成效。總體上看,十二五改革步伐全面加快,為新常態下上海加快創新驅動發展、經濟轉型升級提供了強勁動力,發揮了重要作用。

2015年,上海按照市委、市政府的總體部署,全力以赴推進各項改革,蹄疾而步穩,在不少領域取得重要突破,為下一步繼續深化改革奠定了扎實基礎。

(一)自貿試驗區和全球科技創新中心兩大改革取得有力進展

1、中國(上海)自由貿易試驗區制度創新進一步深化

深化自貿試驗區改革是中央在新形勢下為全面深化改革開放探索新途徑、積累新經驗的重要舉措。2015年,上海自貿試驗區以擴區運行為契機,充分發揮浦東新區作為一個完整行政區域推進改革的優勢,不斷加大制度創新力度,成效顯著。自2015年4月擴區到10月底,半年內上海自貿試驗區新增企業9168家,超過自貿試驗區設立前20年新增企業的總和。一是管理體制創新取得新突破。在市級層面,設立上海自貿試驗區推進工作領導小組,在浦東新區層面,自貿試驗區管委會與浦東新區政府合署辦公,并建立區級層面整體推進機制,由浦東新區承擔上海自貿試驗區改革試點的主體責任。二是以負面清單為核心的投資管理改革進一步深化。在新擴展區域全面實施外商投資和境外投資備案管理制度,2015年全市半數以上新增外資項目落戶自貿試驗區。商事登記改革不斷推進,在浦東新區完善企業準入單一窗口制度,推動內資注冊單一窗口從企業設立向變更環節延伸,外資注冊從五證聯辦七證聯辦拓展。全面實施三證合一、一照一碼企業注冊登記制度。三是以貿易便利化為重點的貿易監管創新取得新進展。拓展國際貿易單一窗口功能,國際貿易單一窗口”1.0版上線運行。探索開展貨物狀態分類監管試點,區內物流服務企業已經享受狀態分類監管、倉儲企業聯網等帶來的便利。四是以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融制度創新有序推進。啟動自由貿易賬戶境外融資功能和外幣服務功能。擴大人民幣跨境使用范圍。穩步推進外匯管理改革,實施直接投資外匯登記權限下放銀行直接辦理。進一步擴大金融服務業開放,一批面向國際的金融交易平臺已正式運行。五是以政府職能轉變為核心的事中事后監管創新深入開展。浦東新區加快建設公共信用信息服務平臺,一期平臺已上線試運行,率先推出信用核查、信用預警、證照聯動等功能應用。加快健全城市管理、市場監督、知識產權保護等綜合執法體系,提高綜合執法能力。

專欄1  上海自貿試驗區建設全面開啟“2.0時代

2015427日上午,中國(上海)自由貿易試驗區擴展區在浦東新區政府舉行揭牌儀式。上海自貿區的試驗,正式走出海關特殊監管區的鐵絲網2.0版本正式啟航。

28.78平方公里擴展到120.72平方公里,上海自貿區空間擴大到了原來的4倍。但物理擴區在其次,更重要的是實現了功能擴區。新自貿區涵蓋了陸家嘴金融貿易區、金橋經濟技術開發區、張江高新技術園區和綜合保稅區,這些國家級開發園區已經形成了各自的獨特功能以及成熟運作模式,擴區后各片區將協同改革、錯位發展。在自貿區內積極借鑒國際通行做法,進一步加大改革力度,爭取成為開放度最高的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規范的區域。

上海自貿區擴區后的一大亮點,是自貿區管委會與新區政府合署辦公。合署辦公不是簡單合二為一,更不是舊瓶裝新酒,而是意義深遠的改革。將自貿區的試驗放在一個地方政府下,而不是特殊機制或臨時機構,這種設計更有意義。未來上海自貿區所有試驗將在完整的一級政府體系下進行。上海將按照開放度最高自貿區的要求,來改造一級政府,探索新形勢下加快政府職能轉變的新模式。

資料來源:根據2015428日《人民日報》報道改寫

同時,加強浦東綜合配套改革與自貿試驗區的聯動,形成裂變放大效應。以自貿試驗區理念推動政府職能轉變進展明顯,制定公布浦東新區權力清單、責任清單,全面清理和簡化許可事項,加大簡政放權力度。科技體制機制創新深入推進,生物醫藥合同生產試點取得重要進展,國家中醫藥綜合改革試驗區和國際人才管理改革試驗區建設穩步推進。社會治理創新不斷加強,街道體制改革積極推進,鎮管社區的組織架構和機制不斷完善。

2、全球科技創新中心制度建設邁出重要步伐

上海認真貫徹習近平總書記關于上海要加快向具有全球影響力的科技創新中心進軍的要求,20155月出臺了《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》,并制定了科技創新中心建設總體方案,構建了系統的路線圖和制度體系。一是構建激勵創新的公平競爭環境。特別是強調打破制約創新的行業壟斷和市場分割,改進新技術新產品新商業模式的準入管理,破除不合理的準入障礙,發揮市場激勵創新的根本性作用。放寬互聯網+等新興行業市場準入管制,改進對與互聯網融合的金融、醫療保健、教育培訓等企業的監管,促進產業跨界融合發展。放寬企業注冊登記條件,便利創業。二是加快建立技術創新市場導向機制。重點是強化財政科技投入的統籌管理,綜合協調各部門科技投入專項資金。健全鼓勵企業主體創新投入的制度,完善企業研發費用計核方法,并完善國有企業經營業績考核辦法,加大創新轉型考核權重。完善科技成果轉移轉化機制,下放高校和科研院所科技成果的使用權、處置權、收益權,解決科技成果轉化最后一公里問題。三是進一步完善創新人才培養和吸引機制。縮短外籍高層次人才永久居留證申辦周期。充分發揮戶籍政策在國內人才引進中的激勵作用,完善居住證積分、居住證轉辦戶口、直接落戶的人才引進政策體系。拓展科研人員雙向流動機制。妥善解決各類人才住房、醫療、子女入學等現實問題,鼓勵建設單位租賃房或人才公寓。積極推進雙自聯動,建設人才改革試驗區[1]四是積極營造良好的創新創業環境。制定了發展眾創空間推進創新創業的政策意見,取消孵化器認定審批等事項,允許非教育機構使用眾創空間登記注冊。推動科技與金融緊密結合,擴大政府天使投資引導基金規模,鼓勵資本市場加大對科技創新的支持,大力發展科技銀行業務。實行嚴格的知識產權保護,建立知識產權侵權查處快速反應機制,探索知識產權資本化交易,逐步開展知識產權證券化交易試點。

(二)一系列重點領域和關鍵環節改革取得新突破

在深入推進自貿試驗區、全球科技創新中心兩大改革的同時,全市面上各項改革深入推進,不少改革舉措走在全國前列,發揮了突出的示范引領作用。

1、多項經濟體制改革任務深入推進

——國資國企改革成效顯著。認真貫徹中央《關于深化國有企業改革的指導意見》,全面落實上海國資國企改革20,多項制度創新舉措推進實施,國有企業活力不斷提升,在全國發揮了示范引領效應國資流動平臺發展取得突破。已經建立了國際集團、國盛集團兩大國資流動平臺,組建了投資決策委員會,構建科學決策制度體系。2015年,實施了上港集團與錦江航運重組、以上海建工為標的發行可轉換債券等重大項目。國企分類改革步伐加快。競爭類企業加快發展混合所有制經濟,完成綠地集團、上海城建(隧道股份)、現代設計整體上市,華誼集團等核心資產上市,國泰君安、東方證券IPO上市,光明食品集團等下屬5家企業新三板上市;功能類企業積極推進重大項目和戰略任務的落實;公共服務類企業進一步理順與政府關系,形成市場化運營模式現代企業制度進一步完善。完成光明食品集團與良友集團、上海儀電與電動所聯合重組,上海儀電、久事公司的公司制改革。推動國資系統企業集團法定代表人全部實行任期制契約化管理,完善國有企業領導人薪酬分配制度。

——政府職能轉變進一步加速。圍繞兩高兩少兩尊重的目標,大力推進簡政放權、放管結合,出臺相關工作方案,政府治理現代化水平不斷提高。行政審批事項進一步取消和調整。開展對涉及增加企業負擔的證照和相關審批的清理,全面取消非行政許可審批。在全國率先完成行政審批評估全面清理工作,取消129項評估評審,優化簡化47項。權力清單和責任清單編制加快推進。發布行政審批以外的市級行政權力清單和行政責任清單,完成區縣、鄉鎮街道權力清單和責任清單自我清理。政府效能建設進一步深化。制定政府系統效能建設意見和目標管理辦法。出臺政府購買服務意見及配套政策,政府購買服務制度框架基本確立。政府機構改革有序推進。原市城鄉建設和管理委員會、市住房保障和房屋管理局的職責,整合劃入市住房和城鄉建設管理委員會。

——城鄉一體化改革不斷深化。2015年初,上海出臺《關于推進新型城鎮化建設促進本市城鄉發展一體化的若干意見》,全面深化農村改革步伐進一步加快。農村集體經濟組織產權制度改革不斷深化。截止9月底,全市已累計完成1213個村的產權制度改革。鎮級集體資產產權界定已累計完成54個鄉鎮。繼續推進村經分離試點,構建村委會自治管理、村社區經濟合作社自主經營、村務監督管理委員會監督管理的新格局。農村基本經營制度繼續完善。制定農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收試行辦法,年底前基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。引導更多農戶委托集體統一流轉,逐步規范流轉合同,嚴控流轉用途,依托市農村土地承包經營信息管理系統平臺推行流轉動態實時監測。

2、社會治理和社會事業改革取得新進展

——基層治理體系改革加快落實。2015年初,上海出臺了《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》,并全面加大推進力度街道體制改革有力推進。原社區(街道)黨工委更名為街道黨工委,在基層社會治理中發揮領導核心作用。街道辦事處作為區政府派出機關,依法行使相應的政府服務和管理職能,取消招商引資職能。推動街道黨政內設機構按“6 2”模式設置。社區治理體系和基層建設進一步加強。探索推進健全居民區聯席會議平臺,推行居民區黨組織兼職委員制度,推動建立居委會依法協助行政事項清單,建立居民區工作事項準入機制。社會力量參與社區治理步伐加快。通過購買服務、黨建聯動等方式,重點培育扶持與社區治理緊密聯系的社區生活服務類、公益慈善類、文體活動類、專業調處類等社會組織。網格化管理深化拓展。推動17個區縣成立區縣政府直屬的網格化綜合管理中心,強化街鎮平臺建設,推進網格化管理向住宅小區延伸。農村基層建設進一步加強。強化以黨組織為核心的村級組織治理體系建設,出臺規范村干部工作報酬管理的意見,加強農村新經濟組織黨建工作覆蓋。社區工作者管理進一步規范。推進專業化社區工作者隊伍建設,優化社區工作者職業化薪酬體系,規范社區工作者配備方式。

——教育綜合改革走在全國前列。上海按照國家要求,全面深化教育領域綜合改革,落實《上海市教育綜合改革方案(2014-2020)》,一攬子改革措施有力推進,受到各方面廣泛關注。高考綜合改革全面推進。完善高中學生綜合素質評價機制,構建學業水平考試和綜合素質評價制度。深化復旦、交大綜合評價,多元錄取改革試驗。平穩有效實施首次春季高考改革。教育管理體制改革持續深化。構建高等教育二維分類體系,引導高校找準辦學定位。改革教育督導機構,建立多元主體參與的督導評估機制。各層次教育改革有序推進。推廣學區化、集團化的基礎教育新型辦學模式,全面推行義務教育公辦學校九年一貫對口招生和免試就近入學政策。借鑒企業運作模式發展股份制、混合所有制職業院校。

——醫藥衛生綜合改革積極推進。進一步加大公立醫院改革力度,推進醫藥分開、完善法人治理結構等改革,健全公立醫院財政投入和價格調整等機制,取得階段性成效醫藥衛生體制改革進一步深化。建立醫療服務價格形成和調整機制,逐步取消藥品加成。探索構建區縣公立醫院綜合管理平臺,推進完善醫療服務監管、公立醫院綜合評價等機制改革。市級層面初步建立三年滾動預算項目管理和年度預算管理機制。新一輪社區衛生服務綜合改革全面啟動。聚焦建立基本標準、形成配套機制、完善家庭醫生制度,在65家社區衛生服務中心推開試點。醫藥衛生制度建設持續強化。推進衛生行政審批制度改革,建立無證行醫黑名單制度,將全市無證行醫衛生計生行政處罰信息事項納入市公共信用信息目錄。公布本市公立醫療機構名錄。

3、司法體制改革試點全面推開

按照中央要求,上海2014年在全國率先開展了司法體制改革試點,首批試點在8家法院、檢察院進行。20154月起,改革在全市所有法院、檢察院全面推開,使得上海成為全國首個在省級層面全面推開司法體制改革試點的地區。目前改革已經取得階段性成果。人員分類管理改革有序推進。首批任務基本完成,建立了法院辦案人員權力清單制度,建立了法官員額退出機制,制定了《法官崗位考核管理辦法(試行)》,明確崗位權、責、利審判權力運行機制改革成效明顯。以審判權為核心建立完善了主審法官、合議庭辦案機制。以權責統一為原則,建立完善了主審法官、合議庭辦案責任制。以審判管理權、審判監督權為保障,健全完善了審判權監督制約機制。以保障審判權高效公正廉潔行使為目標,建立完善司法廉潔監督機制。相關保障制度不斷完善。法院與職能部門加強溝通協商,探索建立與法官等級掛鉤的單獨薪酬制度,構建等級工資、績效獎金、職業年金等相結合的薪酬體系,形成相關改革方案。此外,研究制定了一批改革配套制度,為全國改革提供了可復制推廣的經驗。

4、文化體制改革積極推進

2015年,上海圍繞文化大發展大繁榮的總體目標,全面推進文化領域各項改革,不斷取得積極進展。文化管理機制改革創新繼續推進。全面啟動市文廣影視局權力清單、責任清單和負面清單編制工作,制定出臺《上海文廣影視行政審批事中事后監管實施辦法》,促進文化管理由審批向事中事后監管轉變,加快推進依法行政。落實《關于推進上海文藝院團深化改革加快發展的實施意見》,正式出臺對國有市級文藝院團實行一團一策考核辦法,加強分類指導,進一步完善管理體制和運營機制。文化市場環境不斷優化。推進文化市場分類管理試點,繼續實施三級聯動網格化管理,健全文化市場誠信檔案。推動長三角文化市場一體化建設,聯合江浙兩省啟動跨區域文化市場審批和監管聯動、跨區域演出院線建設等項目。推動上海街頭藝人持證上崗工作的常態化發展,開展街頭藝人試點工作。文化服務模式進一步創新。出臺《上海市基本公共文化服務實施標準(2015-2020年)》,持續創新公共文化服務體系運行機制,相關工作得到中宣部、文化部領導肯定。

5、生態文明體制改革成效明顯

上海從超大型城市實際出發,以土地集約化、污染治理等為重點,系統推進生態文明體制改革,制度建設力度不斷加大。土地節約集約利用制度進一步健全。出臺《關于加強本市經營性用地出讓管理的若干規定(試行)》,將項目建設、功能實現、運營管理、節能環保等要素納入合同管理,實現土地利用管理系統化、精細化、動態化,提高土地利用質量和效益。加大土地減量化的規劃土地政策保障力度,進一步強化倒逼機制,強化閑置土地處置機制。生態環境保護管理體制加快完善。啟動《上海市環境保護條例》修訂,加快修訂環境標準,發布了6項大氣污染物地方排放標準啟動開展以污染源全過程管理和環評等審批簡政放權為重點的環保管理體制改革探索。探索推動長三角區域主要大氣污染物排污權交易試點。形成環境污染第三方治理管理辦法,加快推進若干領域試點工作。

二、上海全面深化改革面臨的形勢和基本思路

(一)未來上海改革面臨形勢的總體判斷

1、從全球看,國際投資和貿易規則加速重構,迫切需要深化改革主動適應新形勢

未來一個時期,全球經濟治理體系面臨深度調整。隨著TPP談判達成基本協議,國際投資和貿易規則將加速重構,規則談判平臺由多邊關系平臺向伙伴關系平臺轉移,規則談判重心由貿易規則轉向投資規則、由貨物貿易轉向服務貿易、由實體貿易轉向數字貿易、由關稅壁壘轉向監管壁壘、由邊境措施轉向境內措施、由自由貿易轉向公平貿易。面對日益增多的挑戰,加強全球治理、推進全球治理體制變革已是大勢所趨。中國不僅要順應形勢變化,更要主動參與和引領國際規則的制定,在全球治理體系重構中爭取主導權。上海作為中國對接全球的橋頭堡,承擔著探索建立開放性經濟新體制的先行先試重任,在新一輪改革布局中占有重要地位,必須進一步強化改革開放排頭兵的責任擔當,為中國主動參與、主動引領國際新規則體系做出應有貢獻。

專欄2  TPP談判達成基本協議

2015105號,包括美國、日本、澳大利亞在內的12個成員國在美國亞特蘭大舉行的部長級會議上達成基本協議,同意進行自由貿易,并在投資及知識產權等廣泛領域統一規范。這標志著在5年多的密集談判,以及再三延期之后,談判各方就TPPTrans-Pacific Partnership Agreement,跨太平洋伙伴關系協定)協定達成一致。

TPP協定最初是由新西蘭、新加坡、智利和文萊四國于2005年發起的,2008年美國宣布加入,提出要創建一個高標準、更廣泛的地區合作協定,此后幾年澳大利亞、秘魯、越南、日本等國陸續加入談判。與現有一些多邊自由貿易安排相比,TPP談判重點在于標準和規則的制定,并希望以此為樣本重塑亞太乃至全球貿易規則。具體表現在:一是TPP追求全覆蓋。以往大多數自貿協定主要限于降低商品關稅,而TPP不僅規定取消或降低商品關稅,還涵蓋了投資、競爭政策、技術貿易壁壘、食品安全、知識產權以及綠色增長和勞工保護等,覆蓋領域之廣遠超一般的自貿協定。二是TPP在開放程度上明確指向高標準。例如,TPP在環保、勞工、原產地和政府采購等方面包含了諸多高標準的條款。

目前中國尚未加入TPP協定,但未來不排除中國在適宜時候提出加入。當今,雙邊和區域自由貿易安排發展迅猛,成為經濟全球化發展的重要推手。中國將致力于達成高水平的雙邊和區域自貿安排,不斷完善開放型經濟新機制,為經濟發展注入持續動力。

資料來源:根據有關報道整理。

2、從國內看,中國進入新常態下發展新階段,迫切需要深化改革形成新動力

當前,中國經濟正在進入新常態,經濟發展方式加快轉變,發展動力結構深刻調整,由此給深化改革提出更高要求。全面深化改革的緊迫性不斷凸顯。我國經濟發展進入新常態,戰略機遇期內涵發生深刻變化,三期疊加背景下改革的突破性和先導性作用凸顯,未來更需要通過全面深化改革破解發展難題、厚植發展優勢,需要通過改革推動創新、協調、綠色、開放、共享發展,需要通過改革為發展提供持續動力。結構性改革的重要性日益突出。供需錯位已成為中國經濟持續增長的突出障礙,一方面是傳統的中低端消費品供給嚴重過剩,另一方面是高品質消費品供給不足,單靠需求刺激措施已不能解決問題,必須適時加強供給側結構性改革,提高供給體系質量和效率,增強經濟持續增長動力。持續推進改革的任務更加艱巨。按照中央要求,未來五年要在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果,形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。目前全面深化改革已經進入中期,接下來需要在一系列領域加大攻堅力度,已有改革措施要加快落地,空白領域要抓緊填補,任務非常繁重。

3、從上海看,改革先行先試要求更高,迫切需要深化改革邁上新臺階

上海作為全國改革開放的排頭兵、科學發展先行者,未來深化改革的壓力更大。一方面,國家賦予的改革先行先試任務更重。習近平總書記在2015年全國兩會期間強調,上海要繼續當好全國當好改革開放排頭兵和科學發展先行者,為全國改革發展穩定大局做出更大貢獻。國家對上海寄予厚望,近年來將一系列重點領域改革試點任務交給上海,未來還將有更多的重大改革舉措在上海先行先試,探索形成創新經驗后在全國其他地區復制推廣。上海面臨前所未有的重任,未來更需要強化責任擔當,率先形成更加成熟更加定型的制度體系。另一方面,上海自身深化改革的要求更為迫切。未來上海創新驅動發展、經濟轉型升級進入關鍵突破期。面對復雜的外部環境、嚴峻的下行壓力、多元的社會需求,發展每前進一步,就需要改革前進一步。中流擊水,不進則退。上海處于沒有改革創新、就沒有發展出路的關鍵階段,更需要在準確把握發展理念、改革方向的基礎上堅定前行,依靠改革為科學發展提供持續動力。

(二)十三五上海全面深化改革的基本思路

1、以全國改革開放排頭兵的責任擔當謀劃改革

未來五年,上海要更好地擔負起全國改革開放排頭兵、創新發展先行者的重任,從發展全局出發,不為各種利益掣肘,不為各種風險所懼,奮力改革創新、勇于攻堅克難,為全國改革發展做出更大貢獻。一方面,要把自身改革放在全國改革的大格局中來謀劃。上海改革不能僅僅著眼于自身,必須放在中央對上海的戰略定位上來把握。要充分發揮改革開放的試驗田作用,大膽闖、銳意試、自主改,率先突破制約發展的體制機制瓶頸,為我國全面深化改革開放創造經驗,在更大程度上發揮先行先試和示范帶動作用。另一方面,要加強對推進中成效和問題的總結。上海不少改革走在全國前列,碰到的問題和困難也是其他地方尚未有過的。要針對新情況新問題,深入調查研究,廣泛聽取意見,促進改革方案符合實際、切中關鍵。要加強對率先探索中問題和經驗的及時總結,促使一批成熟的做法、經驗固化成為可復制可推廣的制度,為全國面上改革起到借鑒作用。

2、以創新、協調、綠色、開放、共享的理念引領改革

深入貫徹落實黨的十八屆五中全會精神,以五大發展理念為引領,描繪進一步深化改革的藍圖。牢固樹立創新理念,著力推動各方面的體制機制創新,讓創新貫穿一切改革工作,在破除制度積弊中激發市場活力、激發社會活力。牢固樹立協調理念,著力破解導致城鄉區域發展不平衡、經濟社會文化發展不協調的深層次體制機制障礙,以深化改革補齊短板,在全局發展中拓展改革空間。牢固樹立綠色理念,著力建立促進形成綠色發展方式和生活方式的體制機制,加快推動發展方式轉型升級,在人與自然和諧相處中提升發展質量。牢固樹立開放理念,著力構建開放型經濟新體制,豐富對外開放內涵,提高對外開放水平,開創對外開放新局面,為提高中國在全球經濟治理中的制度性話語權做出更大貢獻。牢固樹立共享理念,著力完善促進公平正義、增進人民福祉的制度建設,使全體人民在改革發展中有更多獲得感。

3、以供給側結構性改革為重點深化改革

當前經濟運行中面臨的不僅是周期性問題,更多的是結構性問題,只有通過深層次結構性改革才能解決。未來一個時期,要適應經濟發展新常態,堅持穩中求進,實行宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的政策,在適度擴大總需求的同時,著力加強供給側結構性改革,著力提高供給體系質量和效率,增強經濟持續增長動力。要加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設,營造激勵創新的體制機制環境,推進科技創新、產業創新、管理創新、制度創新等,以創新推動結構性改革。建設開放度最高的自由貿易試驗區,形成與國際投資貿易規則相銜接的制度體系,以開放推動結構性改革。努力構建新型產業體系,進一步優化供給結構,以產業升級推動結構性改革。加快推進政府職能轉變,推進國資國企改革,完善現代市場體系,推進生態文明制度建設,努力形成適應新常態要求的體制機制。

4、以依法、精準、協同、柔性的策略推進改革

把準改革脈搏、探索內在規律,以科學的方法推進改革。依法推進改革。充分發揮法治對改革的引導、規范和保障作用,在法治軌道上有序推進改革,最大限度用法治凝聚改革共識、完善改革決策、規范改革行為、推動改革進程、固定改革成果,保證改革始終在法治軌道上推進和深化。精準推進改革。針對新情況新問題,結合發展需求,提高改革精確發力和精準落地能力,讓改革舉措精準地落到發展所需上,落到基層所盼上,落到民心所向上,更好地激發廣大改革參與者的積極性、主動性,創造力、凝聚力。協同推進改革。突出統籌協調,處理好各種復雜利益關系,既要主動擺脫既得利益束縛,超越部門利益、行業利益、地方利益和特殊群體利益進行整體布局,又要積極協調各方利益關系,匯聚改革合力,及時制定相應配套改革措施。柔性推進改革。立足于上海改革先行先試的需求,增加各項改革任務的制度彈性,強化容錯機制設計,提高率先改革的可復制性和可推廣性。

三、2016年上海全面深化改革的建議

2016年,上海全面深化改革進入持續推進的新階段,面臨著諸多新的機遇和挑戰。要直面新常態下深層次矛盾和問題,加大供給側改革力度,奮力攻堅克難,大膽先行先試,力求在構建引領新常態的體制機制上取得顯著進展,為上海加快創新驅動發展、經濟轉型升級提供有力的制度保障。具體來說,建議推進以下五大方面、共15項重點改革舉措。

(一)加快推進有利于創新發展的改革

把發展基點放在創新上,聚焦重點領域和關鍵環節,大力推進以科技創新為核心的全面創新,積極推進國家全面創新改革試驗,形成上海自貿試驗區、張江國家自主創新示范區和全面創新改革試驗區三區聯動的格局,形成促進創新的體制機制架構,塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展。

1、圍繞全球科技創新中心建設深化改革

目前,上海加快推進全球科技創新中心建設的目標和體制機制框架已經奠定,下一步關鍵要在推進落地上下功夫。一是繼續深化科技體制機制改革。進一步加強科技管理改革,探索建立跨部門的財政科技項目統籌決策和聯動管理制度,綜合協調、調整優化各類科技計劃(專項)。深化本市科研院所改革,進一步推進政事、政企分離,推動建立現代科研院所分類管理體制。進一步加快簡政放權,充分發揮市場機制,強化企業創新主體地位,提升國際國內科技合作水平。二是進一步優化創新創業環境。打造以功能型平臺為核心的創新支撐體系,圍繞科學前沿和產業創新必爭領域,強化創新功能型平臺的建設規劃布局。構建以眾創空間為核心載體的創業服務體系,鼓勵發展混合所有制的孵化機構,扶持發展創業苗圃、孵化器、加速器等創業服務機構,探索投資主體多元化、運行機制市場化、創業服務專業化、服務體系規范化可持續發展。支持各類研發創新機構發展,營造有利于各類創新要素跨境流動的便利化環境。加快科技創新集聚區建設,發揮張江示范區作為科技創新中心核心載體作用,推動紫竹、楊浦、漕河涇、嘉定、臨港等重點區域加快建設,引導各區縣發揮稟賦優勢,促進大眾創新創業。加大張江示范區先行先試力度,加強示范區與自貿試驗區聯動,深化功能布局、產業布局和空間布局的融合。三是加快張江綜合性國家科學中心體制機制創新。積極開展國家科學中心管理體制創新,探索國家科學中心運行管理新機制,吸引世界一流人才參與上海重大科學研究,促進形成多學科泛交叉、產學研深度融合的創新團隊,營造自由開放的科學研究環境。

2、大力推進政府改革創新

按照兩高、兩少、兩尊重的要求,以簡政放權、轉變職能為核心,以創新方式、提高效能為重點,加快探索符合現代治理體系要求、對標國際高標準投資貿易規則的政府服務管理新模式。一是進一步轉變政府職能。加快扭轉重審批輕監管、重管理輕服務的傾向,著力激發市場活力和社會創造力。推進行政審批制度改革,聚焦審批頻次高、社會影響大的事項,堅決再取消一批、告知承諾一批,特別是要大幅減少辦證審批。削減審批評估評審,基本完成政府部門與所屬中介服務機構脫鉤工作。形成事中事后監管制度框架,充分運用互聯網等手段推進監管模式創新,構建大數據監管模型,提高監管的前瞻性、有效性。二是推進政府服務管理方式創新。更多運用市場化、社會化、信息化方式,著力解決大包大攬、手段簡單落后等影響政府服務管理效率的突出問題。擴大政府購買服務范圍和規模,分級實施購買項目目錄管理,把基本公共服務、社會管理性服務等納入目錄。建成全市統一的購買信息平臺,推廣憑單式購買,做到規范透明、競爭高效。完善社會信用體系,按照一處違法、處處受限的原則,探索對失信主體予以投融資、招投標、市場準入等限制。三是全面加強依法行政。圍繞決策、執行、監督各環節,突出制度建設,推進政府運行法治化。完善重大行政決策程序規則,將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重大行政決策的法定程序。進一步完善政府法律顧問和專家參與重大行政決策的工作機制,使法律顧問和專家在推進依法行政中發揮積極作用。發布區縣、街鎮行政權力清單和責任清單,開展行政權力標準化管理試點。

3、加快構建有利于創新的市場競爭環境

一是繼續放寬新興行業市場準入管制。對于互聯網等新興產業,進一步放寬企業注冊登記條件,堅決取消不必要的辦證規定,便利創新創業和企業有效經營,促進產業跨界融合發展。二是推動建立實行嚴格的知識產權保護制度。充分發揮上海知識產權法院作用,推進知識產權民事、行政、刑事三合一審判機制。建立健全知識產權多元糾紛解決機制,為企業走出去提供服務。健全知識產權信用管理制度,強化對侵犯知識產權等失信行為的懲戒。三是繼續深化投融資體制改革。進一步完善投資項目管理流程,完善本市投資項目管理服務平臺,提升項目管理服務水平。積極引導社會投資,促進投資主體多元化。創新境外投資管理方式,完善境外投資備案管理制度,簡化項目申報程序和內容,營造投資便利化環境。

4、積極推動國資國企創新發展

一是進一步激發國資國企創新活力。激發國有企業創新活力和發展動力,推動國資國企改革與大眾創業、萬眾創新相結合,突破掌握一批關鍵技術,集聚一批創新人才,引領未來產業發展和技術進步。二是加快推動公司股份制改革。完成市國資委系統企業集團公司制改革,完善現代企業制度建設。進一步推進企業集團整體上市或核心業務資產上市,適時推動已實現核心資產上市且符合整體上市標準的企業集團調整管理體制。三是充分發揮國資運營平臺作用。推動具備條件的股權進入國資流動平臺,充分發揮多層次市場作用,強化國資流動平臺功能,加快股權運作、直接融資,盤活低效資產,實現國有資本資源配置最優化、市場價值最大化。四是優化調整國資布局結構。進一步實施開放性市場化重組,以資本為紐帶推動企業整合、聯動。鼓勵企業搭建聯合跨國經營平臺,積極參與國家一帶一路和長江經濟帶發展戰略。

(二)加快推進有利于開放發展的改革

順應我國經濟深度融入世界經濟的趨勢,以深化自貿試驗區建設為引領,加快探索以開放促改革的新路徑,構建開放型經濟新體制,營造法治化、國際化、便利化的營商環境。

5、在完整的一級政府框架下深化上海自貿試驗區改革

一是以自貿試驗區理念推動浦東政府職能轉變。加快政府管理創新,完善市場公平競爭環境的制度安排,提高政府權力透明度。完善綜合執法機制,拓展綜合執法領域,建立各部門聯動執法、協調合作機制。加快浦東新區公共信用平臺建設,在市場綜合監管、創新社會治理等領域率先擴大信用信息和信用產品的應用,以大數據中心為依托擴大部門間信息交換共享,推進部門協同管理。二是推動構建高效的雙自聯動機制。加快建立體現市場導向、符合國際慣例的創新型體制機制,使創新創業的門檻更低、生態更優、效率更高。打通貿易監管創新、金融監管創新、服務業擴大開放等與科技創新之間的通道,使創新要素流動更趨活躍。三是進一步推進投資管理制度創新。加大證照分離落實力度。加快實行內外資統一的市場準入,完善促進公平競爭的制度,鼓勵和引導社會資本與政府建立利益共享、風險分擔、透明規范的合作關系。四是進一步深化貿易監管制度創新。探索實施國際貿易單一窗口,配合海關加快貨物狀態分類監管試點,擴大試點范圍和增加試點類型。五是進一步推進金融改革創新。落實《進一步推進中國(上海)自由貿易試驗區金融開放創新試點加快上海國際金融中心建設方案》,完善金融資產交易規則和機制,加強跨部門、跨行業、跨市場金融業務監管協調。

6、深入推動對內對外開放體制改革

一是加強對接國際貿易新規則新標準。聚焦建構完善的市場體系和公平開放透明的國際市場規則,加快競爭中立方面的研究,加快推動投資者權益保護,探索征收補償與投資仲裁制度等。二是加快打造走出去服務體系。強化部市合作,建立全面推動國際產能和裝備制造合作的機制。協同政府部門、社會組織、境外投資促進機構以及相關政策性金融機構,建立服務一帶一路、國際產能合作等重大戰略的體制機制。三是全面完成內貿流通改革發展試點任務。制定內貿流通行業準入負面清單和企業準入后負面清單,降低市場準入門檻,提高事中事后監管水平。加強市場信用體系建設,推進流通領域信用信息向市公共信用信息服務平臺和企業信用信息公示系統歸集,建立經營異常名錄和黑名單制度,加快形成事前告知承諾、事中評估分類、事后聯動獎懲的信用管理模式。加強長三角合作與聯動,率先構建區域統一大市場。

(三)加快推進有利于協調發展的改革

正確處理發展中的重大關系,樹立并落實協調理念,著力健全城鄉發展一體化體制機制,推動城鄉要素有序流動的協調發展新格局。著力加快文化改革發展,在增強城市硬實力的同時提升軟實力,不斷增強發展整體性。

7、健全城鄉發展一體化體制機制

一方面,進一步深化農村改革。加快完成土地承包經營權確權登記工作。深化農村集體經濟組織產權制度改革,健全集體資產監管體制和運營機制,形成集體資產保值增值的發展模式。另一方面,積極創新農村社會治理。建立健全以村黨組織為核心,村民委員會為主導,村民為主體,村務監督委員會、村集體經濟組織等共同參與的村級治理組織體系。推動基本公共服務項目向農村社區延伸,提升農村社區公共服務供給水平。健全農村民主管理制度,完善村民自治章程和村規民約,完善村民自治為基礎的農村社區治理機制。

8、創新文化發展體制機制

一是深入推進文化管理機制改革創新。繼續深化國有文化企業改革,加快推動演藝集團和轉制院團深化體制機制創新,探索建立法人治理結構,加快推進現代企業制度建設。探索擴大文化市場開放程度。二是提升公共文化服務效能。深化公共文化資源按需配送的制度化建設,推進各類公共文化設施運行管理和服務的標準化體系建設,規范各級各類公共文化機構服務內容和流程。促進城鄉文化設施均衡發展,有重點地推進文化惠民工程以及文化基礎設施建設。三是推動文化產業轉型升級。加快培育具有國際競爭力的大型國有文化企業,打造新型互聯網文化集團,加快吸引具有行業影響力的民營優質企業進入上海,創造條件推動骨干民營企業融資上市。鼓勵互聯網與文化產業融合創新,鼓勵文化產業投融資模式創新。

(四)加快推進有利于綠色發展的改革

堅持綠色發展、永續發展的理念,圍繞強化源頭控制,深化污染治理和全過程監管等關鍵環節,大力推進生態文明制度建設,加快形成有利于節約資源和保護環境的制度體系,進一步推進環境治理體系現代化。

9、完善資源節約集約利用機制

一是完善土地全生命周期管理機制。加快推進落實國家六部委《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》,進一步完善節約集約用地標準體系,完善土地利用全生命周期管理體系,深化生態用地復合利用研究,實現土地全生命周期管理全覆蓋,提高土地利用質量和效益。二是強化建設用地減量化機制。對減量化進展緩慢的鄉鎮,強化規劃土地政策倒逼機制。推動市屬國企的減量化工作。按照加強生態文明建設的要求,進一步落實耕地保護責任,完善耕地保護責任機制。三是健全資源有償使用機制。加快推進碳排放交易試點,加強碳交易日常管理和運行監管,積極發揮碳金融市場發展協調推進機制作用,持續積極推進碳金融產品創新。

10、加快環境保護制度建設

一方面,加快環境治理基礎制度建設。完善以排污許可證為核心的污染源全過程管理制度,依托市場機制加快推進污染第三方治理。健全市區兩級環保監管體系,強化環境執法監管,完善責任機制和執法機制,強化街鎮、工業園區環境監管能力。基本建成水源地預警監測體系,加快推動環境監測社會化。完善環境準入制度,繼續加強規劃和建設項目環境影響評價,探索開展政策環境影響評價。另一方面,強化長三角區域污染協同治理。聚焦大氣、水、工業污染等重點領域,積極推動立法、規劃、標準、政策、執法等領域協同與對接,深化長三角環保協作機制建設,提高污染聯防聯控水平。

(五)加快推進有利于共享發展的改革

堅持改革成果由人民共享,在收入分配、公共服務、社會保障、社會治理等領域作出更有效的制度安排,使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感,增強發展動力,增進人民團結。

11、加快收入分配制度改革

一是完善提高勞動者報酬的市場機制。探索建立企業收入分享機制,督促上市企業建立常態分紅機制,提升居民對經濟發展成果的共享水平。二是建立更加公平更可持續的社會保障制度。繼續深化完善基本社會保險制度,建立健全社保基金動態平衡機制,繼續推進機關事業單位養老保險制度改革,完善失業、工傷和生育保險制度。加強促進和諧勞動關系的機制建設,完善本市集體協商爭議協調處理機制,建立依法規范本市勞務派遣用工的長效工作機制。

12、進一步深化教育綜合改革

一是加快基礎教育改革。進一步規范義務教育階段招生行為,深入推進中小學校章程建設,完善教師專業發展機制。二是加快職業教育與高等教育改革。深化高校教學模式改革,推進課程和實踐教學改革,改革高校研究生導師遴選制度,促進優秀青年教師成長。三是加快考試招生制度改革。進一步推動綜合評價錄取改革試點,推進中考招生制度改革。

13、推動醫藥衛生體制改革

一方面,大力推進重點改革任務。推進公立醫院體制機制改革,充分發揮公立醫院的公益性質和主體作用。分步取消藥品加成,深化藥品、耗材采購供應機制改革,穩步推進公立醫院藥品集團采購試點,進一步理順醫療服務價格,建立合理的醫療服務價格體系。繼續深化社區衛生服務綜合改革,落實各類資源對家庭醫生傾斜下沉,建立社區衛生服務管理評價機制,繼續推動城鄉基本醫療保險統籌。另一方面,推動新一輪計劃生育管理服務改革。加強出生人口監測,做好調整完善生育政策的前瞻性工作,探索建立鼓勵按政策生育的政策制度。

14、不斷加大社會治理創新力度

一是繼續推動街道體制調整完善。堅定不移取消街道招商引資,把街道職能轉向公共服務和社會管理。二是不斷強化城市網格化管理。繼續推動街鎮級平臺建設,建立完善問題的發現機制和解決機制,完善考核機制。三是進一步創新農村社會治理。建立健全村級治理組織體系。推動基本公共服務項目向農村社區延伸。健全農村民主管理制度,完善村民自治為基礎的農村社區治理機制。四是積極引導社會力量參與社區治理。加強社區共治平臺建設,完善社會動員機制,加快社會組織培育發展,發揮多元主體的積極作用。

15、全面推動群團改革試點

一是調整組織體系。推進群團機關扁平化改革,精簡調整內設機構,提高市級群團組織常委會、全委會(執委會)、代表大會基層一線人員比例。二是改革干部任用制度。建立專職、掛職、兼職干部任用制度,探索改革市、區縣兩級工青婦等群團機關專職干部招錄方式。三是創新運行機制。以群眾需求為導向,堅持面向基層、服務為先,細化聯系對象,突出主要職能,建立群眾化、社會化、網絡化的運行機制。



[1]指發揮上海自貿試驗區和張江國家自主創新示范區政策疊加和聯動優勢,率先推進人才政策和體制機制創新。

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