提高土地利用效率 推動高質量發展
2019-04-15 10:56
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提高土地利用效率是實現經濟高質量發展的重要途徑和必然選擇。在上海土地資源日趨緊張,可新增建設用地面臨天花板的情況下,如何有效優化土地資源開發利用,提升存量土地資源利用效率,是上海所必須解決的難題。

一、上海土地利用的現狀特征

(一)建設用地規模占比高,但新增建設用地總量偏低

從總量來看,截至2017年底,上海建設用地總規模約3169平方公里,約占全市陸域土地總面積的46.8%,大大高于倫敦、巴黎、東京等國際大都市平均30%左右的水平。但從增量來看,未來上海新增建設用地總量十分有限,到2035年,全市規劃建設用地將控制在3200平方公里以內,僅有31平方公里的可新增建設用地。在此背景下,上海經濟社會發展既面臨加快轉型、促進重大項目落地的要求,同時又面臨土地緊缺、存量用地規模較大的現實矛盾。

(二)土地總體經濟產出規模較高,但地均產出水平偏低

目前,上海已成為全國首個GDP突破3萬億的城市,但地均產出水平仍偏低,與領先的全球城市相差甚遠。2017年,全市地均產值為7000萬美元/平方公里,只相當于倫敦、東京、新加坡、中國香港等城市的1/51/4,見表1

1  上海與國際大都市土地單位產出水平對比

國內生產總值

(百萬美元)

行政面積

(平方公里)

地均生產總值

(百萬美元/平方公里)

上海

446414.812017年)

6340

70.41

紐約大都市區

16574572016年)

17420

95.15

倫敦

5535002016

1577

350.98

東京

8298002014年)

2193.96

378.22

香港

3409002017年)

1106.3

308.14

新加坡

2969762016年)

719.1

412.98

數據來源:中國香港政府統計處網站;東京都統計局網站;美國商務部網站;世界銀行網站;上海市統計局網站。其中,紐約大都市區包括紐約市、北新澤西和長島。

從國內比較來看,上海建設用地地均產出水平也不高,為9.51億元/平方公里,低于深圳和廣州,略高于北京和蘇州,見表2。面對城市建設用地“天花板”的硬約束,進一步提高土地利用效率是上海率先實現高質量發展的必然選擇。

2  上海與國內主要城市土地產出效率比較

行政面積

(平方公里)

2017GDP

(億元)

全市建設用地規模

(平方公里)

建設用地單位產值

(億元/平方公里)

上海

6340

30133

31692017年底)

9.51

北京

16412

28000

37202020年規劃)

7.53

深圳

2019

22438

10042020年規劃)

22.35

廣州

7248

21503

17872015年)

12.03

天津

11903

18595

40012012年)

4.65

杭州

16596

12556

23882016年)

5.26

蘇州

8657

17300

24962014年)

6.93

數據來源:民政部(行政區劃信息查詢平臺);各城市2017年統計公報;北京城市總體規劃(20162035);廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市土地利用第十三個五年規劃(20162020年);關于《深圳市土地利用總體規劃(20062020年)》調整完善方案的公示,2017年;《天津市土地資源開發利用十二五規劃》中期評估報告,2012年;杭州市2016年度土地利用變化情況;《蘇州市土地利用總體規劃(2006-2020)調整方案》,2017年。

(三)國家級、市級開發區用地效率較高,但鄉鎮開發區用地效率偏低

2017年,上海開發區工業用地地均產出率為69.79億元/平方公里,但各開發區間用地效率極不均衡,73.3%的開發區產出率低于平均數。其中國家級、市級開發區用地效率較高,如安亭汽車產業基地、松江出口加工區等單位工業用地產出率達580億元/平方公里以上,而鄉鎮開發區地均產出率大多低于30億元/平方公里,最高的安亭汽車產業基地(879億元/平方公里)是最低的工業園區(2.48億元/平方公里)的354倍。

(四)重點地區高品質商辦用地效率高,但外圍地區商辦用地效率偏低

近年來,上海商辦樓宇已從2003年的3420萬平方米增長到2016年的8150萬平方米,年均增長363.85萬平方米。但商辦樓宇的績效極不均衡,一方面重點地區高品質商務樓宇難以滿足需求,企業和人口大量集聚,人口密度過密(2015年,中心城核心區范圍人口密度為3.28萬人/平方公里,超過曼哈頓2.8萬人/平方公里);另一方面,中低端商務樓宇的空間集聚度不夠,特別是部分郊區商務樓宇空置率偏高,影響了上海商務樓宇整體用地效率的提升。

(五)地上空間利用總量高,但地下空間利用率較低

目前,上海已建成各類地下建筑36800多個,地下空間開發規模達到8186萬平方米。現有的地下空間開發主要集中015米的淺層,且70%左右為交通設施,公共服務設施、市政公用設施、倉儲設施等所占比例較小,與巴黎、東京、大阪等國際大都市存在明顯差距,通過地下空間開發緩解城市用地緊缺、推動土地集約化利用的功能發揮不足。

(六)農村集體建設用地規模總量高,但功能偏弱、用地效率偏低

當前,上海郊區集體建設用地總量約1100平方公里,約占全市建設用地的35%,農村人均建設用地面積564平方米,是城市居民用地標準的5倍多。其中,農村宅基地占上海住宅用地量的45%,同期郊區農村戶籍人口僅占全市戶籍人口的10%,農村宅基地利用存在布局分散、戶均占地大、空置住宅多等問題,規模與農村戶籍人口規模明顯不相匹配。同時,鄉鎮企業用地約400平方公里,普遍存在功能較弱、廠房閑置、單位工業增加值能耗高等問題。

二、制約上海土地利用效率提升的瓶頸原因

(一)前期以規模擴張為主的發展模式導致城市密度總體偏低,大量空間資源被低層次產業占據

上海在一段時期內土地開發利用較為粗放,導致了城市密度整體偏低,土地資源利用不經濟的現狀。

1.城市密度整體偏低從總體容積率來看,上海現狀密度約為0.87,低于東京、紐約0.991.23的水平。從產業用地容積率來看,全市104產業區塊的現狀綜合容積率約只有0.60.8,大幅低于東京工業用地容積率平均為1.2的水平。導致這一現狀的原因,主要是由于在以規模擴張為主的粗放發展階段,通過土地要素投入來追求經濟總量快速增長,不僅商務集聚區的綜合容積率缺乏有效規劃,軌道交通站點周邊地區開發強度缺少統籌考慮,而且大量工業用地在低容積標準和要求的時期被快速推向市場。

2.大量土地資源被較低層次產業占據。據統計,上海95%的工業總產值由用地不到40%的規模以上工業企業所貢獻,而用地超過60%的規模以下工業企業僅貢獻了5%的工業總產值。此外,囤地現象仍然存在,導致了土地資源的嚴重浪費。

(二)土地規劃管控偏僵化,容積率調整流程復雜,市場主體提升土地利用效率的積極性不高

土地開發與產業發展難以適應快速變化的市場環境,土地開發供應的周期偏長、不確定性高,導致存量土地開發對社會資本的吸引力不足,市場主體提高土地利用效率的積極性不高。

1.密度分區不夠細化,基準密度上限偏低。近年來,盡管上海對規劃技術準則進行了修正,但相對于我國香港(對居住用地分為3大類11小類、工業用地分為2大類7小類),紐約(將居住用地分為10類,工業區分3大類12小類,并設立鼓勵發展區等特別意圖區)的細化式分區管理方式仍較粗放,分類較為原則化。同時,密度高限仍明顯偏低,一般工業用地高限為2.0,且有建筑高度30米的上限控制要求,研發用地高限為4.0,不僅遠低于香港、紐約工業用地容積率高限9.510.0的標準,而且低于國內其他城市水平(目前,珠海工業用地容積率上限為3.0,深圳普通工業用地(M1)容積率可達4.0,新型產業用地/研發用地(M0)容積率上限可達6.0),與現有工業,特別是輕型化的高端制造業發展要求不匹配。

2.存量工業用地提升容積率成本較高,且調整流程繁雜。目前,上海工業用地提高容積率需經過“開展規劃調整—簽訂土地合同—按市場評估價補繳地價”等數個審批環節,周期較長,成本較高。而廣東省根據國務院《關于促進節約集約用地的通知》有關規定,結合省情,采取了“在符合規劃、不改變用途的前提下,不征收工業用地提高容積率、建筑密度土地價款差額”的政策,并通過給予地價優惠等方式,[1]鼓勵各市提高工業用地容積率。東莞市、珠海市對產業用地調整容積率進行分類處理,并簡化審批程序,降低了企業調整成本和提升了調整效率。

3.用途管控過于嚴格,土地混合利用存在制度瓶頸。當前,土地混合利用和功能復合開發具有廣泛的現實訴求,但由于土地用途管控過于嚴格,土地混合利用進展緩慢,土地利用績效偏低。土地用途管控仍延續早期開發區土地管理所采取的單一功能規劃思維,未能及時跟上產業融合、產城融合深度發展的大趨勢,產業類工業用地配套服務設施比例結構偏低(上海規定配套服務設施的建筑面積占項目總建筑面積的比例不得超過15%,而深圳的比例為30%),致使一些園區產城融合度不高、公共服務薄弱、職住不平衡等現象突出,特別是交通優勢不明顯的鄉鎮工業園區、外圍地區商務區。這在一定程度上制約了園區對高端企業、高端人才的吸引力,產業集聚與功能提升步伐緩慢,進而制約了土地利用效率的提升。

4.市場作用未充分發揮,產業空間資源流轉不順暢。一方面,有效的容積率轉移機制尚未建立,而這在美國等發達國家是一種較為成熟的規劃調節手段。另一方面,結余廠房分割轉讓受到制約。根據現行政策,在土地出讓合同規定廠房不得分割出讓的條件下,土地使用權人需將結余廠房轉為標準廠房后才可出租,租金與調整成本大體相抵,這使得土地使用權人盤活存量的積極性不高。

(三)跨部門協同監管制度有待優化,政策體系和利益協調機制有待完善

提升土地利用效率是一項系統工程,涉及多個部門,需要協同推進與加強監管。從實踐來看,上海協同推進和監管機制及相關政策仍待優化。

1.土地利用管理仍較粗放,事中事后監管手段不足。目前,浙江省、江蘇省均探索實行了以畝均論英雄為導向的土地產出效率評價體系和評估方法,建立了科技、財政、土地、環保等多部門分工明確、密切協作的工作機制,并建立與之配套的差別化要素供給機制。與之相比較,上海土地管理各自為政的現象依然存在,管理較為分散,各部門的政策、數據信息等尚未實現共享,符合上海實際的、覆蓋城鄉和各類產(行)業的建設用地土地績效評價體系尚未建立,事中事后監管多以傳統的行政手段為主,差別化要素供給機制尚未形成,難以發揮市場調節作用。

2.政策體系尚不健全。一方面,部分領域存在政策空缺。如低效工業用地的認定和處置還沒有十分清晰的政策標準;對過渡性開發項目在出讓方式、定價、二次動遷費用等方面的政策指導仍待加強;198區域內大量行政劃撥的國有土地,其盤活缺乏相應的政策安排。另一方面,部分政策的精準度有待提高。如城市更新、土地混合利用技術標準方面缺乏細則;減量化政策和項目轉型方案缺乏聯動;“198”區域政策存在一刀切的情況,對于“198”區域內高質量工業項目缺乏相應的政策支持。

3.有效的利益協調機制尚未形成,區鎮政府、園區提升土地利用效率的積極性不高。一方面,工業用地收儲地價(市場價)與出讓地價(扶持價)倒掛嚴重。近年來,上海存量工業用地盤活基本以土地收儲再出讓為主,工業用地收儲成本一般為300萬~400/畝,但再出讓的地價僅為100萬元,區鎮政府、園區面臨較大資金缺口壓力;另一方面,提升土地利用效率的獎懲機制不完善。相對其他省市,上海的土地增減掛鉤獎懲機制仍較寬松,區鎮盤活存量工業用地的約束力不強。廣東省規定自2018年起,除基礎設施和民生項目外,不再向各地市直接下達新增建設用地計劃指標,各地三舊改造[2]工作的考核結果將作為土地利用計劃指標分配及其他相關獎懲措施的依據,部分城市還將三舊改造工作列入干部工作考核范疇。

三、上海提高土地利用效率的思路與建議

針對上述瓶頸制約,上海要實現土地更集約、更高效、更可持續、更高質量的利用,關鍵是要充分發揮市場在配置土地資源上的決定性作用,努力實現“四大轉變”:一是從強調土地利用的經濟效益思維向新發展觀下的質量效益轉變,注重形成有利于統籌經濟效益、社會效益和生態效益的土地利用績效評估體系;二是從松散型城市建設向緊湊型城市建設轉變,注重產業緊湊布局,倡導城市精明增長和重點區域高密度建設;三是從土地開發利用的平面化拓展向混合型、立體化開發利用轉變,注重功能復合、垂直開發,優化產業配套環境,增強城市的吸引力和競爭力;四是從以禁止性為主的土地規劃管控向禁止與鼓勵相結合的彈性管控轉變,注重在滿足城市安全底線的基礎上強化規劃管控與產業發展的匹配性和聯動性,進一步激發市場活力。在此基礎上,提出如下建議:

(一)優化容積率管理制度,發揮市場調節作用,形成自下而上自上而下有機結合的土地開發利用新機制

1.細化密度分區,對重點地區實施特別區容積率管理。借鑒我國香港、紐約等地經驗,按照不同性質、不同區位條件將城市用地進行更加細化的密度分區,拉大高低限差異,促進城市空間更加疏密有致。在此基礎上,探索實施重點地區容積率管理制度,在張江、吳涇、高橋、南大、吳淞、桃浦、虹橋等重點區域和軌道交通站點周邊試行放寬容積率管理,允許其容積率可全部或部分高于一般區域,綜合容積率最高可達810,或實施比一般區域更豐富的容積率獎勵、轉移或上浮政策,推動建立區域內容積率的自我平衡機制,更加貼合區域開發和產業發展的需求。

2.適應建設技術和產業發展需求,放寬工業用地容積率上限。鎖定產業空間布局、產業規劃,劃定工業用地紅線,在密度分區的基礎上,允許普通工業用地最高密度分區基準容積率上限可達3.54.0;嚴格保障工業用地發展空間,結構調整騰挪出來的土地指標,優先發展新的先進制造業項目。允許確有需求的工業園區的部分用地向研發用地轉型升級,并對其進行密度分區管理,將其最高密度分區的基準容積率上限放寬至4.06.0。探索工業大廈”“摩天工廠模式,鼓勵專業開發主體參與園區二次開發,試點實施工業上樓工程。

3.簡化容積率調整程序,利用價格杠桿激發工業園區退二優二的活力。研究推進將涉及重點工業區、產業園區提高容積率、支持改擴建的規劃調整審批權下放至區級部門,允許各區按照建設項目管理程序,對未出讓工業用地的容積率、建筑高度等,直接核定規劃指標,無須調整控詳規劃。簡化產業用地調整容積率分類處理審批程序,在符合規劃、不改變用途的前提下,對工業用地提高容積率,不再征收土地價款差額。

(二)鼓勵土地混合利用和功能復合,提升園區平臺運營服務水平,提升產業空間品質

1.明確規劃指導,強化政府政策引導和底線管控職能。在上海自貿試驗區綜合用地規劃土地試點政策的基礎上,進一步在全市推出土地混合利用和建筑復合利用的規劃和用地標準,探索推廣土地用途管制負面清單管理模式,探索一定條件下大類管住、小類放開用途自行調整的政策,給予市場開發更多的靈活性。

2.以完善產業配套功能為重點,促進土地混合利用。借鑒深圳、東莞等市的經驗做法,將上海產業類工業用地配套服務設施比例提高至30%,在確保安全的前提下,探索建設制造 研發 商業 宿舍等多功能復合的工業樓宇,通過統建、配建等方式,籌措一定規模的創新型產業用房和人才公寓,推進區域功能復合,強化職住平衡。支持“195”地塊工業企業在符合規劃的前提下實施土地復合功能改造,通過適當提高容積率,免征收或打折征收、延期付款土地差價等方式,降低土地轉型開發成本;積極促進張江、漕河涇等高科技園區打造創新街區;鼓勵和促進存量商辦樓宇更新改造,優化提升外圍商務區的交通可達性,鼓勵增加綠化面積(如垂直綠化、屋面綠化、樓層綠化等)和開敞的公共活動空間。

3.做強園區、樓宇平臺主體的功能,提升其運營服務水平。借鑒廣州城市更新基金運作模式,研究設立土地二次開發基金,強化對土地整備、舊廠房改造、標準廠房建設等方面的資金支持,發揮杠桿效應,吸引專業能力強、具有豐富運營經驗的市場主體參與土地二次開發。鼓勵園區平臺主體采用長期租賃、先租后讓、租讓結合等方式提供產業用房,降低工業企業用地成本。鼓勵服務業平臺載體租稅聯動,對于產稅較高的載體給予資金獎勵,鼓勵其引進好的企業和項目,提升載體品質和產業品質。

(三)創新土地供給方式,健全交易機制,優化產業空間資源供給,有序提升地下空間開發利用水平

1.支持重點區域加大地下空間開發力度,提升存量空間容量。加快推進地下空間開發現狀調查。在充分保障城市安全,不損害土壤結構、不破壞地質環境、不帶來地質災害隱患的基礎上,重點推進1545米的中層地下空間開發。聚焦虹橋商務區、世博園區等重點區域,提升其地下空間聯通度,優化區域人行系統。進一步加大上海地下空間經營性開發力度,借鑒東京、新加坡等城市經驗,探索建設地下垃圾處理設施、物資儲備設施、物流運輸設施等,研究建立地下科技城的可能性。啟動制定45米深層,乃至100米以下超深層地下空間開發方案預研究。

2.建立差別化的土地供應機制,提升產業空間供給質量。對于一般區域、一般項目,采用以供廠房為主的土地供給方式,允許一般存量工業用地二次開發項目準入條件略低于新增工業用地項目準入條件。對于重點功能區、工業樓宇及優質產業項目,綜合采用帶項目出讓”“標準地[3]1.5級開發[4]等多種土地供應方式,明確出讓方式、定價、二次動遷費用等條件,強化合同履約管理,嚴格規定自用年限、最小自持比例和轉讓對象。

3.健全市場機制,促進產業空間資源有序流轉。完善土地收儲機制,根據城市規劃和年度計劃組織工業用地使用權收儲。積極研究出臺容積率轉移辦法,明確轉移規則,制定轉入區和轉出區的標準要求,探索跨區域容積率轉移。研究出臺工業樓宇分割轉讓辦法,允許企業閑置用房在不改變用地性質,符合區域產業發展導向,保有最小自用比例的基礎上,進行分層分棟轉讓。深化農村集體建設用地二級市場試點,積極復制推廣松江試點經驗,加大對農民集中居住項目的資金支持,建設農民集中居住社區。推動農用地與農村建設用地指標占補平衡。

(四)推進績效論英雄改革,全面構建土地利用績效綜合評價制度,實施差別化要素供給政策

1.全面構建土地利用績效綜合評價制度。依托大數據中心,進一步打通上海空間地理信息庫、法人庫、經濟社會信息庫等,并對部門數據進行匹配對接。綜合考慮經濟效益、功能效益、創新效益、生態效益和社會效益,建立涵蓋投資強度、地均產值、地均稅收、單位產出能耗、研發投入、市場占有率、產出增長率等指標的企業土地利用效率綜合評價指標體系。在此基礎上,推進土地利用績效綜合評價,先期可聚焦規模以上工業用地進行評估,后期逐步將評估范圍拓展到規模以下工業企業以及服務業等領域。

2.實施差別化的要素供給政策,引逼并舉促進企業轉型升級。立足企業土地利用效率綜合評價結果,對于土地利用效率上游的企業,加大土地供給支持力度,優先配置增量土地,給予企業容積率獎勵,降低水、電、氣等要素供給價格;對于土地利用效率中游的企業,加大技術改造投入的支持力度,促進企業加快創新發展步伐,著力提升企業產出效率。對于土地利用效率低下的企業,增加其水、電、氣等要素供給價格,倒逼其調整退出。

3.加大對低效用地的執法處置力度。進一步完善本市低效工業用地的認定和處置辦法,系統梳理上海低效用地、批而未用、用而未盡以及違法閑置用地,針對因土地使用權人自身原因遲未整改的低效、閑置土地、違法用地,加強聯合執法工作,確保各項政策執行到位。

(五)優化土地全生命周期管理,強化部門協同監管,創新監管方式,實施資源要素的區域差別化配置

1.優化土地全生命周期管理合同。完善與優化土地全生命周期管理合同中的土地開發利用約束條件,結合獲地企業開發階段、開發強度以及前期產出水平等因素,綜合評價來決定后續土地供應規模。對重點區域、特殊產業實行分階段權證管理,在項目建設開發、投產運行初始期及投產試運行期滿三個階段設置相關的限制性條件。

2.強化部門協同監管,加大事中事后監管力度。圍繞土地全生命周期合同所涉及的土地、經濟、環保等條件,深化相關部門的協同合作,特別是在項目竣工、投達產后每35年內、期限屆滿前等環節強化協同監管。探索實行土地開發利用的三維地籍監管方式,加強智慧監管手段的應用。完善企業涉地信用信息征集、共享、使用和發布的機制,將建設用地使用權人依法用地情況納入企業誠信檔案,對違規用地和圈地”“囤地單位,列入黑名單

3.激發區鎮提高土地利用效率的積極性。設立產業園區退二優二專項資金,加大對區鎮提高土地利用效率的資金支持,對市區兩級在存量土地、廠房等要素交易流轉環節產生的地方留存稅費,重點用于支持園區騰籠換鳥。深化土地管理放管服改革。進一步推進審批權下放,優化產業項目土地出讓、方案審核等環節的審批流程,提高審批效率。完善提高土地利用效率的獎懲機制,實施差別化的要素區域配置機制。根據區鎮低效用地退出情況,土地利用績效完成情況,對于土地利用績效完成情況好的區鎮,按一定標準實施新增建設用地掛鉤計劃,并在能源消耗總量削減和主要污染物減排上給予傾斜。

(六)結合推進鄉村振興計劃,著力規整和盤活農村低效建設用地,提升其綜合利用水平和利用效能

1.探索實行優質開發主體托管開發鄉鎮低效工業園區,促進其二次開發。積極引入國內外有實力、有經驗的園區開發機構參與上海郊區鄉鎮工業園區開發管理。實施園區協同品牌聯動工程,鼓勵國家級、市級開發區與鄉鎮工業區通過品牌合作、管理合作、股權合作等多種方式實施聯動發展。著力推進優質園區開發企業成片開發利用低效土地,加大園區整合歸并力度。

2.提升農村集體建設用地利用效率。探索建立“198”區域內優質企業的評估保留機制,對確需保留的優質企業,經認定批準后,可作為規劃零星工業地塊保留。制定出臺198區域內以劃撥方式取得國有土地的盤活政策。強化農村集體建設用地與新城建設、重大功能區建設的聯動,最大限度用于配套設施和公共租賃房及其商業、服務業等配套項目的建設。大力推進全市村莊布點規劃,結合各區及鎮總體規劃編制,研究撤并村實施集中居住的多元模式,促進宅基地集約利用。



[1]規定符合省確定優先發展的產業、容積率和建筑系數超過國家規定標準40%、投資強度增加10%以上的用地出讓可享受7折的優惠地價。

[2] “三舊”改造是廣東省特有的改造模式,包括舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造。

[3]標準地供應:為浙江模式,即配合企業營商環境優化,試點在郊區的重點園區內實施標準地制度,將企業投資強度、畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產率、單位能耗增加值、研發經費支出與主營業務收入之比納入土地“招拍掛”條件,同步推行發改委“一口受理”機制和嚴格合同履約承諾。

[4]1.5級開發:政府進行土地租賃,利用裝配建筑技術,進行最核心區塊的過渡建筑建設,一般租期為10年,在短期內形成產業聚集、吸引人氣,也為10年后的二級開發做好充分預熱準備,拉動區域土地價值提升,實現政府、社會和企業的多方共贏。

 

作者: 高騫,上海市人民政府發展研究中心發展處處長。王丹,上海市人民政府發展研究中心城市處副處長。本文參加撰寫人員有:彭穎、朱詠。

來源:《科學發展》雜志2019年第1期

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