上海高端人才空間集聚的SWOT分析及其路徑選擇
2019-04-15 11:21
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隨著全球科技變革和競爭的日趨激烈,很多國家或地區都開始實施中長期人才發展戰略,吸引海內外優秀人才聚集,發揮人才知識的溢出效應,以提升國家或地區的綜合競爭力。在實施人才強國戰略背景下,我國不同地區也都推出引才政策,引才力度不斷加碼。作為自由貿易試驗區、全球科技創新中心等國家戰略承載地,上海始終堅持創新驅動發展戰略,先后發布人才20”“人才30、人才高峰行動方案等政策,吸引海內外高端人才來上海創新創業。另一方面,根據歐洲工商管理學院(INSEAD)與其合作伙伴聯合發布的《2018全球人才競爭力指數》(2018 GTCI),在指數排名前100位中,中國大陸的北京(55)、杭州(66)、上海(70)、深圳(73)、廣州(77)和天津(83)分別上榜。可見,上海在人才國際競爭力上與其國家戰略定位尚存一定的差距。基于此,本文選取北京、深圳與上海作為樣本,在比較分析三地高端人才政策基礎上,運用SWOT分析模型,分析三地高端人才空間集聚的內在優勢和劣勢、外部機會和挑戰,以期為完善上海人才政策體系提供方向與路徑。

                      一、三地人才政策的比較分析

(一)人才引進政策比較

北京、深圳與上海都出臺了高端人才引進計劃(表1)。從人才引進主體層級看,可分為3個層級:第一層級是國際級引才政策,引進世界級、國家級領軍人才;第二層級是區域級引才政策,即城市根據自身發展定位和產業重點制定的引才計劃,其中北京和上海在近10年間出臺了4個計劃、深圳在8年間出臺了3個計劃;三是城區引才計劃,是城市轄區根據自身發展需要制定的引才工程。

         1  北京、深圳和上海高端人才引進計劃簡表

層級類型

    上海

      北京

       深圳

第一層級

中央千人計劃、國家特支計劃、百千萬人才工程、萬人計劃、兩院院士、國家科學獎獲得者等

第二層級

雛鷹歸巢計劃(2008

千人計劃(2010

浦江人才(2015

高峰人才計劃(2018

高聚工程(2008

海聚工程(2009

頂尖科學家和團隊引進計劃(2016

緊缺人才引進(2018

 杰出人才(2009

 孔雀計劃(2011

 十大人才工程(2017

第三層級

百人計劃(2011

張江人才、首席科學家500計劃等(2017

通州(2016):燈塔計劃、運河計劃;

昌平(2017):昌聚工程

坪山(2014):聚龍計劃

大鵬(2014):鵬程計劃

寶安(2014):鳳凰工程

1.引進高端人才特征。三地高端人才政策對象呈現相似性,其對象特征主要包括擁有海外經歷、緊缺急需領域人才、創新創業人才、熟悉國際規則、世界一流、杰出頭銜等定性指標,但還是存在各自的差異:一是北京人才范疇相對較廣,不僅涉及創新創業人才,還有其他風險投資家、科技中介人才、甚至自由職業者等;二是北京和深圳更加偏重人才團隊引進,比如北京海聚工程明確提出研發團隊和科技創業團隊,深圳2011年提出未來5年引進50個海外高層次人才團隊;三是深圳在重點引進人才目錄、人才引進評價機制等方面較為公開和透明。

2    北京、深圳與上海高端人才特征比較

城市名稱

高端人才基本特征

上海浦東

緊缺急需、具有豐富海外從業經歷、通曉國際規則和慣例、掌握核心技術、帶動產業發展的海外高層次創新創業人才、知名獎項獲得者或高層次人才計劃入選者;知名專家、學者、杰出人才、專業人才;企業杰出人才、專業人才;其他有特殊專長并緊缺急需的特殊人才;留學人才等

北京中關村

由戰略科學家領銜的研發團隊、由科技領軍人才領銜的科技創業團隊、戰略科學家、科技創新人才、創業未來之星、風險投資家與科技中介人才;科技創新人才及科技創新服務人才、文化創意人才、體育人才、金融人才、教育、科學研究和醫療衛生健康等專業人才以及自由職業者等

深圳地區

較高專業素養和豐富海外工作經驗、掌握先進科學技術、熟悉國際市場運作的海外高層次創新創業人才、世界一流科學家、產業領袖、管理大師、文化藝術大師等

2.引進人才產業領域分布。三地引進高端人才產業領域分布表現出兩個特點:一是引進人才緊密結合自身產業優勢進行布局;二是基本涵蓋符合未來產業規劃的高新技術產業。但比較而言,上海高端人才政策覆蓋范圍更廣,產業領域更加豐富。但問題是,上海需要合理布局新興產業空間,進而形成產業的集聚效應,從而能夠吸納消化高端人才。

3  北京、深圳與上海引才產業領域分布比較

城市名稱

高端人才產業領域

上海浦東

生命科學與生物醫藥、集成電路和計算科學、宇宙起源與天體觀測、光子科學與技術、腦科學和人工智能、航天航空、船舶與海洋工程、量子科學、高端裝備與智能制造、新能源、新材料、物聯網、大數據等重點領域

北京中關村

新一代信息技術、生物、節能環保、新材料、新能源汽車、新能源、航空航天、高端裝備制造、信息科學、生命科學、環境科學、材料科學等

深圳

高新技術、金融、物流、文化等支柱產業,新能源、互聯網、生物、新材料等戰略性新興產業

3.引進人才激勵政策。在人才激勵力度上,深圳最大,北京次之,上海在人才獎勵力度上相對較弱;在人才激勵機制上,上海、北京把創新創業團隊貢獻、優秀人才個人業績貢獻納入獎勵指標,但上海未出細則;在人才激勵方式上,深圳在激勵引進人才和團隊時,對培養和引進人才的單位也加以激勵,同時注重對具有成長潛力、但未入選人才計劃的團隊進行獎勵,對國內外人才劃分成3個能級并給予不同數額的激勵。此外,在深圳前海,最大激勵政策是15%”稅收優惠,即對在前海地區企業認定的境外高端人才和緊缺人才,依工資薪金繳納的個人所得稅超過15%部分給予財政補貼;對設在前海深港現代服務業合作區符合《企業所得稅》優惠目錄的企業,按15%稅率征企業所得稅。

4.引才公共服務政策。在高端人才特別是海外人才服務方面,三地都出臺了一系列便利化、信息化和專業化的服務政策,總體上具有以下幾個特點:一是設立專門的人才服務部門,如浦東建立海外人才局,北京成立高端人才服務辦公室等;二是利用網絡信息平臺為人才提供便利化的公共服務,如上海建立人才公共服務平臺、服務專窗,深圳實施一卡通制度等;三是為高端人才提供戶籍、教育、醫療和住房服務,妥善解決人才后顧之憂。同時,不同地區還是有自己的特色,一些地方做法值得借鑒,包括:其一,上海針對國際人才服務,制訂國際教育機構設立、國際教育學制、國際醫療機構以及社會保險結算制度、國際社區建設等一系列政策;其二,北京在海外人才引進方面,包括繪制海外人才分布圖、建立海外人才工作站甚至海外人才社會融入等;其三,深圳對大學和海歸人才依據不同學歷進行房屋補貼制度,這是吸引基礎性人才的重要舉措;其四,深圳為不同層次人才提供不同類型的醫療保健待遇、把人才貢獻率納入公辦中小學入學積分,以及深圳領導班子聯系專家制度等。

     4    北京、深圳與上海人才主要公共服務政策比較

服務類型

浦東新區

中關村

深圳

落戶政策

高端人才無限制

博士以上無限制

本科以上無限制

住房政策

未來3年推出15萬套以上人才住房;臨港地區分ABC類人才分別給15001000800元住房補貼

為人才提供公共租賃住房,輔之以配建共有產權房和發放租房補貼

未來5年提供不少于1萬套租賃住房;給予大學和海歸人才每人本科1.5萬、碩士2.5萬、博士3萬的住房補貼;提出未來六成住房為政策性住房和公共租賃住房

教育政策

擴大學校含國際學校數量、妥善解決各類人才子女教育需求

配置優質教育資源,盡量優先滿足人才子女入學

實施公辦中小學入學積分制,在積分權重上納入人才社會貢獻度;試點開設專門招收外籍人員子女國際部

醫療服務

引進外資醫療機構、建立第三方國際醫療保險服務平臺、擴展可提供國際醫療保險結算的醫療服務

構建國際化人才醫療保障體系,暢通實施高端人才就醫綠色通道

實施分級醫療保障制度,針對杰出人才、國家級人才、地方領軍級人才,海外ABC類人才,分別實施13級醫療保健服務;鼓勵有條件的醫院加入國際醫療保險直付網絡系統

公共服務

設立海外人才局;一網通辦、一次辦成”“一事一議、按需支持、建設人才公共服務大數據平臺、開設上海市高峰人才(浦東)服務專窗等

繪制海外人才分布圖;建立海外人才工作站;建立外籍人才一站式服務平臺;推動國際人才社會融入;建設外籍人員健康服務證辦理站點;設立針對在京外籍高層次人才的保險產品

實施高端人才服務一卡通制度、建設人才基礎數據信息庫和綜合服務平臺、市區黨政領導班子成員聯系專家制度、為外籍人才提供預約診療和外語服務

(二)人才體制機制創新比較

體制機制創新是人才政策體系非常重要的內容。事實上,三地均有人才體制機制創新先行先試權,其中北京中關村是國家級人才特區,很多國家級部門在中關村設置聯絡人員,制度創新較為便捷;上海張江是自由貿易試驗區承載地,可以通過自貿試驗區先行先試權進行制度創新;深圳前海是國家人才特區、自由貿易試驗區和深港現代服務業合作區,不僅擁有制度先行先試權,而且還擁有其他地方所沒有的特殊人才激勵政策。結果顯示,北京、上海出臺人才體制機制改革創新政策較多,深圳最少。

1.人才出入境與居留制度。在海外人才出入境與居留制度方面,很多審批權限基本屬于國家部委,由于北京、上海的國家戰略定位,很多制度創新都在北京中關村和上海自貿試驗區先行先試。但是由于制度的可復制可推廣,三地出入境與居留制度并無較大差別。深圳雖屬計劃單列市,但由于附屬于廣東省,所以在審批流程、涉及范圍上均慢于北京與上海;而在港澳人員進出方面,深圳前海由于建立深港現代合作貿易區,較之上海、北京更為方便快捷。

1)在永久居留申請制度方面,北京、上海對符合認定標準的外籍高層次人才及其配偶、未成年子女申請永久居留實行直通車;北京試點對中國籍高層次人才的外籍配偶及未成年子女申請永久居留實行直通車;上海試點自貿試驗區頂尖科研團隊外籍核心成員申請永久居留新政,具有博士學歷,或在自貿試驗區連續工作滿4年、每年境內實際居住累計不少于6個月的外籍華人,可申請在華永久居留;北京和深圳對創業團隊中的外籍成員以及自貿試驗區企業選派的外籍技術人才實施永久居留積分制。

2)在永久居留證權限方面,北京探索試點取得永久居留資格的外籍人才在中關村內擔任新型科研機構法定代表人、承擔國家科技計劃項目,允許符合一定條件的外籍專家作為候選人被提名政府科學技術獎、領銜承擔北京市科技計劃項目,并可提名市級科學技術獎項;上海浦東試點持在華永久居留證的外籍高層次人才可在自貿試驗區注冊科技企業并享受中國公民同等待遇。

3)在外籍人才出入境和居留政策方面,三地基本做法都是延長短期簽證、簡化簽證手續等。北京試點外籍知名專家學者及中關村企業海外分支機構外籍員工換發入境有效期不超過5年、停留期不超過180天的多次入境有效F字簽證,允許中關村內外籍高層次人才科研輔助人員辦理與其外國人工作許可證期限一致的工作類居留許可,對來京外籍人才隨遷外籍子女來華就讀提供出入境便利,延長來京開展商務洽談、探親以及開展科技交流活動的出入境時間(最長可簽發5年、并多次出入境有效);上海在外籍人才在自貿試驗區工作權限方面,試點外籍人才在自貿試驗區兼職創新創業,探索實施有重大創新技術的高層次外籍人才以技術入股形式來浦東創業。此外,上海、深圳探索區域人才免簽政策,推動上海口岸和長三角地區外國人過境免簽政策。

4)在外籍留學生和境外學生方面,上海支持本地高校在讀外籍留學生在自貿試驗區兼職創業,支持外國留學生在我國高等院校應屆畢業后直接在上海創新創業,為全球外籍優秀畢業生創新創業提供長期居留、永久居留便利;北京和深圳出臺相應政策,基本沿襲上海對外籍留學生和境外學生的政策。同時,北京還試點在中關村重點企業博士后工作站獨立招收博士后科研人員,擴大外籍博士后招收規模。

5)在特殊出入境和海外人才政策方面,北京針對區域內技術性較強的管理部門專門設置海外專業技術人才特聘崗,開展境外高層次人才高級管理崗位聘任制試點;上海對國外領先的特定專業領域試行執業資格便捷認證機制,設立浦東新區海外人才局,試點人才辦事窗口無否決權改革,探索外國旅游團乘坐郵輪經上海入境免簽政策等;深圳前海先后制定香港會計師、注冊稅務師、社工、房屋經理,以及香港建筑、結構、屋宇設備、工料測量、園境、建筑測量等專業人士在前海執業的資格認可、考試互免、合伙聯營、港資工程項目試點等政策,實施港澳居民免辦《臺港澳就業證》、繳納住房公積金等。

2.人才評價制度。在人才評價體制創新方面,三地基本趨勢都是朝著不唯學歷、資歷和職稱的限制,建立品德、知識、能力、業績、貢獻等多維評價標準,提倡政府、企業、行業協會、業內專家以及用人單位等多主體開展多元評價,總體朝著市場化、多元化、行業化方向發展。在人才評價方面,具體分為3個層次:第一層次是看頭銜,比如院士、千人計劃、國家科技發明獎等;第二個層次看市場,比如以薪酬取人,以爭取天使投資、風投到賬額取人;第三個層次是看行業專家,聘請包括用人單位、行業組織、人力資源服務機構和業內專家等聯合評估行業人才。在政策操作方面,北京率先實施中關村高端領軍人才教授級高工職稱評審直通車政策(小米公司雷軍、360公司齊向東等461名中關村高端人才,通過直通車取得了教授級高工職稱),同時結合區域最新產業發展需求,增設科學傳播、人工智能、創意設計以及技術經濟等新業態的專業職稱;深圳以政府授權形式把高層次人才認定下放給行業協會、領軍企業以及新型科研機構。

3.人才流動制度。在人才流動制度上,三地基本保持了事業單位與企業之間的有限自由流動,科研人員在履行所聘崗位職責前提下,可以把本人及所在團隊成果以在崗創業、到其他單位兼職或掛職、離崗創業、與其他企業項目合作等形式獲得報酬或成果轉化收益。在政策實施方面,相較于北京和上海,深圳的體制機制相對靈活,主要表現在:一是離崗創新創業期限稍長。北京中關村是3年期,情況特殊可延長至5年;上海為35年;深圳最多不超過6年。二是在收益范圍上,深圳不僅覆蓋區域內事業單位,還輻射到區域外事業單位人員,將區域外事業單位引進至區域內進行創新創業,并掛靠市人才服務中心、金融科技服務中心、科技開發交流中心等事業單位,5年內按事業單位管理。三是由市政府與合作單位共同出資成立如深圳先進中國技術研究院、清華研究院、深港產業研基地等,實施二類事業法人制度,并進行企業化運營和管理,機構稅收方面享受事業優惠,人員管理實施企業操作,即四不像企業,這類企業利用了不同體制機制優勢,打通了產學研用一體化中的壁壘。

(三)人才培養政策比較

三地都非常重視對后備人才的培養,因為不僅僅后備人才是未來科技創新人才的主力軍,而且通過對后備人才的培養和支持,能夠增強他們的歸屬感和認同感。后備人才一般包括留學人員、博士后、高技能人才等。深圳還對大學生給予特殊政策,比如給本科生一次性租房和生活補貼1.5萬元,補貼大學實習生每人每月2500元(最長不超過6個月)等。比較來看,北京、上海由于人才能級較高、政策相對完備,培養制度也相對健全,基本都采用項目制運作方式對后備人才進行精細化培育;而深圳由于起步較晚,人才能級相對較低,對后備人才資助力度較大,但培養政策相對粗放。

        5    北京、深圳與上海后備人才培養政策比較

人才類型

浦東新區

中關村

深圳

科技人才培育

揚帆計劃、啟明星計劃、學術/技術帶頭人計劃:最高40

浦江計劃: 10萬~50

雛鷹計劃<10萬,新星計劃<28萬,杰青計劃5萬~8

相當于孔雀計劃C類、后備高層次專業人才:160萬元獎勵補貼 場租補貼

留學人員

創業資助 獎勵:20萬元

減免房租 資助1萬~20萬元不等

30萬~100萬創業資助,最高500 房租補貼

博士后

A類面上項目:4萬,

B類重點項目:16萬;浦東單位培養博士后給予10萬元補貼

生活資助:每人6萬,

活動資助:A創新研發10萬;B學術交流3萬;C出版著作3

深圳:生活補貼<24萬;出站留深30萬科研資助

高技能人才

實施高師帶徒制度,資助2萬元,最高支持3

首席技師工作室:30萬~50萬資助

技能大師工作室:3萬~10萬開辦經費 20萬~50萬項目資助

鵬城工匠:50萬元獎勵

(四)人才發展政策比較

一般而言,人才政策可分為福利型和發展型兩種人才政策。由于人才特別是科技人才發展需要配合產業政策、金融政策、公共服務平臺等,所以深圳等地沒有獨立的發展型人才政策,而是依靠產業規劃部門配合產業發展來進行詳細制定。這是制定人才政策的兩種不同思路。第一種就是北京、上海的人才政策,其特點在于較為完善、體系化強、內容充實,但涉及人才發展政策時專業性不足、創新點不多;后一種人才政策讓專業部門去制定專業的政策,更能將人才發展政策制定得合理。

在人才平臺建設方面,主要包括:一是支持由頂尖科學家領銜成立新型研究機構,如上海李政道研究所、北京納米能源研究所、北京大數據研究院等。二是建立海外人才創新創業園區,吸引海內外高端人才、高精尖項目以及科研團隊入駐基地。比較而言,深圳研究型大學和研究機構資源相對較弱,這一問題在上海浦東也存在,解決該問題的主要舉措是籌建高水平大學,如南方科技大學、上海科技大學,以及引進集聚高水平研究機構等。同時,上海建立全球頂尖的大科學設施以吸引海內外頂尖研究人才、團隊和機構,包括上海光源、國家蛋白質科學研究設施、上海超級計算中心、軟X射線自由電子激光裝置等。

在產業轉向扶持政策方面,三地都針對自己確定需要發展的產業制定了扶持政策,其中深圳前海最具特點。前海實施雙聚工程產業人才扶持政策,即由中央財政和地方配套資金共同出資,設立現代服務業綜合試點扶持資金,采取股權投資、貸款貼息等方式,對每個項目給予最高5000萬元的自主資金,截至目前已扶持項目104個,扶持資金5.86億元。另外,前海還發布了產業發展資金管理辦法,每年安排不少于10億元資金用于支持產業和人才發展項目,并成立前海產業投資引導基金。

             二、上海高端人才集聚政策SWOT模型分析

    基于以上分析,三地高端人才政策各有特色。北京人才政策整體表現出,上海表現出,深圳則表現出。在高端人才空間集聚方面,三地的內在優勢S、劣勢W、外部機會O和挑戰T都相對鮮明,見表6

      6   北京、深圳與上海高端人才集聚SWOT模型分析表

模型指標

上海

北京

深圳

內在優勢

全面系統、國際化、科技中心和金融中心所在地、公共配套設施好

全面系統、起點高、人才能級高、人才密度大、大學、領軍企業和研究機構多、公共設施好

專業性、機制靈活、政策內容實、人口年輕、特區稅收政策好、政策力度大、領軍企業多、戶口門檻低、開放包容、氣候好

內在劣勢

精細化不夠、機制不靈活、政策梯度模糊、領軍科技企業和研究機構少、戶口門檻較高

國際化環境不高、戶口門檻較高、政策協同性差、機制不靈活、空氣差

人才基礎薄弱、人才能級不高、高水平大學少、生活配套設施不足且能級不高

外部機會

國家領導對人才政策的高度重視、制度創新先行先試區、海歸人才的大量回歸、世界經濟格局重構期

外部挑戰

杭州、蘇州等地人才吸引力大、國際經濟環境差(中美貿易摩擦)、世界不同城市人才競爭非常激烈、創新人才培養能力弱

具體來看,上海高端人才空間集聚政策的SWOT具體表現在:

    (一)優勢S

    1.人才政策體系完善。從近年來頒布的人才政策來看,上海人才政策體系不斷完善、人才政策不斷細化、政策操作性不斷增強。在政策內容方面,既有發展型人才政策、又有福利型人才政策;既有強制類人才政策,又有市場類人才政策。

    2.國際化環境。作為最早開發開放的區域之一,上海城市的主要特點之一就是國際化,包括國際化教育資源、衛生資源、生活服務資源、國際化社區、開放的制度環境、具有國際規則的政府公共服務等,在國際人才中一直擁有良好口碑。《2017年中國區域國際人才競爭力報告》顯示,上海是中國國際人才競爭力最高的區域。

    3.科技中心和金融中心所在地。作為“五個中心”所在地,上海集合了國際金融、貿易、航運、經濟和科技中心,其中與科技創新中心緊密相關的國際金融中心,是上海科技創新中心發展的重要優勢之一。

    4.公共配套設施好。上海擁有全國一流的教育、衛生、交通、公共服務等資源設施,這是吸引人才的重要因素。

    (二)劣勢W

    1.政策精細化不夠、機制不靈活。上海人才政策一直追求用體制機制創新獲取制度紅利,但現實是一方面北京擁有國家部委資源,可以運用部委政策試點獲取制度優勢;另一方面制度復制推廣較快,制度在上海先行試點后迅速擴散。這兩方面因素使得上海依靠制度創新獲取制度紅利相對較弱。與此同時,與深圳相比,上海在人才政策的重視程度、扶持力度、機制靈活性上存在明顯差距。

    2.人才政策的梯度結構模糊。由于北京、上海長期人才累積,人才能級相對較高,因此在制定人才政策時更多地偏向于高端人才、海外人才,致使很多中低能級的人才產生擠壓感。這種人才政策制定思路往往會產生一種誤解,就是政府不太關注人才,并使得很多人形成一種我不是人才的想法。一旦深圳、杭州等城市向這些基礎性人才發出信號時,他們就開始流向這些城市,從而造成流出地基礎性人才空缺。實際上,這類人才是科技創新中心建設不可或缺的力量,是一座城市形成尊重人才氛圍的基礎。

    3.缺乏有影響力的企業與研究機構。北京中關村擁有全國最密集的大學科研機構,深圳則擁有騰訊、萬科、華大基因、大疆等領軍型企業,這些企業、研究機構逐漸成為城市名片,就好比著名景點對旅客吸引一樣,對人才的聚集形成了磁場。同時,這些企業會引領相關產業和配套企業發展,進一步加速人才聚集。

    4.戶口限制、人口活力不足。由于北京、上海處于城市開發的中后期階段,適度人口數量接近飽和,同時人口老齡化嚴重,年輕人口不足,整個城市相對缺乏活力。

    5.科技和金融聯動差。雖然上海擁有國際科技創新中心和國際金融中心,但是上海的風投資本能力較差,其中很重要的原因在于兩者的聯動機制較差。

    (三)外部機會O

    1.國家對人才的高度重視。十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視人才工作,全國上下營造重視人才、愛護人才的氛圍,其最明顯的表現就是各地區對人才和適齡人口的爭奪。

    2.制度創新先行先試地區。由于具有自貿試驗區和自主創新示范區的疊加優勢,上海可以充分利用自貿試驗區制度創新先行先試優勢,優先在浦東探索人才制度創新實踐。

    3.海歸人才的大量回國。隨著中國經濟發展和國家綜合國力的提升,很多出國留學生大量回歸,這是上海引才的最重要時期。海歸人才一般在國外好的大學、科研機構以及企業接受良好教育,是科技創新的關鍵力量。可以說,誰抓住了海歸人才回流這個時期紅利,誰就擁有未來30年的發展機遇。

    4.世界經濟格局重構期。由于中國經濟科技實力的迅速崛起,美國特朗普政府通過中美貿易戰、美歐經濟秩序重建、印太戰略等手段對中國經濟和科技進行封鎖,這對中國科技創新發展是一個極大挑戰,但這本身也是一個重要機遇。如果中國能夠把握好這個戰略期,潛心吸引高端人才對基礎領域的關鍵技術進行攻關突破,那么就能順利實現強國夢。

    (四)外部挑戰T

    當前,各國人才競爭呈現新的特征,許多發達國家和發展中國家都通過開放人才簽證和移民制度、提供優厚的工作條件和待遇、制定留學生回國計劃、構建高端研究平臺等一系列短、平、快的政策吸引人才。比如,美國提供H1B臨時工作簽證,期限3年并可續3年,之后就可直接申請綠卡;英國推出杰出人才簽證,每年簽發l000個,2018年起該配額增加至2000個,連續工作5年可申請永居;日本從2014年起實施高級人才積分制,依據申請者學位、任職年限和年收入等因素打分,積分對應不同期限的居留權;德國實施洪堡教席獎計劃,5年內向每位獲獎者提供高達500萬歐元的巨額資助。在國內,各大城市人才競爭也日趨激烈,北京、深圳、杭州、武漢等眾多一二線城市都圍繞著自身的發展定位和戰略布局,聚焦重點領域推出了一攬子的人才政策,人才爭奪戰不斷升級。面對激烈的人才競爭環境,上海必須要有等不起的緊迫感、慢不得的危機感、坐不住的責任感,抓緊研究實施更加務實管用、更有競爭力的創新舉措,增強吸引力、提高顯示度,確保上海人才工作始終走在全國前列。

                三、進一步優化上海人才政策體系的路徑選擇

    (一)深入推進新一輪自貿試驗區建設,建立開放靈活科學的人才體制機制

    自貿試驗區與科技創新中心的疊加,是上海建設具有全球影響力科技創新中心的優勢,上海需要放大制度創新優勢,積極爭取國務院及各部委支持,持續加大力度建立開放靈活科學的人才體制機制。具體在以下幾個方面進行深度探索:一要聚焦海外高端人才和基礎性人才,繼續為他們提供便利的出入境、就業等制度。如放寬出入境條件以及時間限制、深度探索外籍人才申請永久居留積分評估制度、放寬對其親屬配偶出入境限制等,讓他們實實在在感受到在上海創業就業居留方便。二要率先建立市場化的人才評價機制。在兼顧現有國家人才評價制度基礎上,率先在生物醫藥、通信工程、文化創意等上海優勢產業領域,建立起以行業協會、專家、政府等多方評價主體組成的協同評價機制,形成上海品牌。三要建立靈活的人才流動機制,充分利用現有事業單位、企業等自身不同優勢,成立混合身份的研發機構,吸引國內外頂尖科學家及研究團隊來上海創新創業。四是根據實際需要不斷調整創新創業人才優惠政策、引才激勵政策。

(二)以提升集中度顯示度為導向,構建層次清晰門類完善的人才政策體系

面對人才工作的新形勢新要求,需要加強頂層設計,從系統繼承層面探索建立人才政策和制度框架體系,增強政策的集成性、體系性、協同性,提升人才政策集中度和顯示度。為此,建議形成4個層次的政策框架:第一層次是頂層綜合文件,包括《關于進一步加強上海黨管人才工作的實施意見》和上海帶有法規性質的人才政策文件,這方面要具有穩定性、長期性和科學性;第二個層次是綜合政策措施,即聚焦人才引進、培養、激勵、服務和體制機制改革的人才政策方案;第三個層次是配套實施辦法,包括加強柔性引才用才、人才平臺建設、促進金融人才優先發展等政策措施。第四個層次是具體操作規程,每一項人才政策需要設立對應的詳細可操作性的實施辦法。建議上海將人才政策進行梳理歸類,制作成宣傳冊(紙質版、電子版)同步發布,通過打響人才政策品牌,建設人才服務中心,提高政策體系的知曉度,提升政策信息獲取的便利度,提高政策本身的透明度,使人才政策更有親和力。

(三)聚焦高端前沿優勢引領人才,培育上海本土的領軍型企業和研究機構

領軍型企業、著名研究機構,這就好比著名景區對游客吸引一樣,對人才的聚集形成磁場,同時,這些企業還會引領相關產業和配套企業發展,進一步加速人才集聚。在北京中關村核心區,擁有以北大、清華為代表的高等院校40多所,國家級省市級科研院所200多家,還有百度、小米、京東等一大批知名企業;在深圳也涌現出像騰訊、萬科、華大基因、大疆等領軍型企業,杭州則以阿里巴巴為代表,這些著名企業對地區人才集聚和產業發展具有關鍵作用。建議上海要發揮政策優勢,聚焦未來產業,狠抓關鍵領域和核心技術,扶持培育自己的領軍型獨角獸企業,如對有發展潛力的科技型企業給予普惠式的研發經費補貼、對小微創新企業研發人員的社會保險費公司部分予以一定的補貼等。同時,建議以爭取國家級、市級重大項目為導向,以頂尖科學家為主體,聚焦基礎科學領域、前沿科技領域以及上海產業優勢領域,建立具有國際影響力的研究平臺,重點攻關國家科技薄弱環節。

(四)加強科技中心與金融中心聯動,推動產業、科技與金融的深度融合

作為國際金融中心、航運中心、貿易中心、金融中心和科技中心,上海完全有優勢將金融中心和科技中心深度融合、有效聯動。但現在上海在產業、科技和金融方面形成多張皮,相互之間聯動和融合較少,最典型的是風險投資太少。這一方面是由于上海整體科技成果本身存在質量問題,另一方面還在于金融與科技聯動太少。建議各級政府要加強政策引導,運用金融中心的優勢,吸引海內外優秀科研成果來上海培育孵化。建議深化張江科學城和陸家嘴金融城雙城聯動,圍繞創新鏈部署資金鏈,引導金融資本支持科技創新,比如大力支持相關商業銀行研究推出適合創新創業企業的知識產權質押、股權質押貸款和信用類融資產品,加大產品創新獎勵、風險補償、風險補貼、業務規模獎勵的力度。加強與上海市擔保中心合作,以更大力度集聚天使投資、創業投資、風險投資等股權投資基金,對投資上海的項目根據投資額給予風險補貼等。

(五)加快長三角人才政策體系融合,推動區域之間人才合理集聚和擴散

要積極借鑒京津冀人才政策聯動、深港人才合作等先進做法,加快推進長三角人才政策合理集聚和擴散,推動長三角職稱互認、社保互轉等。發揮上海大型科研裝置與重點產業優勢,促進長三角人才共同研發與創新,聯合攻關重大技術創新,積極參與長三角科技發展戰略研究聯盟建設,積極參與長三角跨區域人才市場建設;積極參與長三角人才中介聯盟建設,推動上海成為國內人才交流的門戶。探索上海非生產性人口向長三角宜居小鎮遷移,為人才流入騰出空間。

(六)積極實施人才安居工程,為各類人才提供舒適貼心周到的公共服務

高房價是上海高生活成本的非常重要的體現。很多優秀人才之所以不愿來上海工作,很大程度上就是因為房價過高。深圳解決高房價問題的措施是對杰出人才實施高額的房價補貼制度、高比例的人才公寓政策,實施筑巢引鳳策略。在最新出臺的深圳住房制度改革中,政策性支持住房和公共租賃住房占60%,其中20%用于人才性住房,同時新建商品房必須配置15%的人才住房,這些政策是上海可以借鑒的。其次,要積極營造廉潔從政、公正司法、嚴格執法、高效解決商事糾紛的良好法治環境,依靠法治軟環境建設,吸引國際人才和國際資本,比如深化中國(浦東)知識產權保護中心、強化法院、檢察院、海關、公安、知識產權行政執法部門、仲裁和調解組織之間的聯動協作,完善知識產權行政執法與民事保護優勢互補、與刑事司法有效銜接的協作機制。此外,還要在教育、醫療衛生、公共服務方面優化服務,提升各類服務的便利度和可獲得性,解除人才后顧之憂,使人才全身心投入創新創業。

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作者:張波,華東師范大學人口研究所博士研究生,上海市浦東新區行政學院暨浦東區情研究中心特聘研究員、講師

來源:《科學發展》雜志2019年第2期

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