上海自貿試驗區對接服務長江經濟帶國家戰略相關問題研究
2019-04-15 11:25
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一、上海自貿試驗區對接服務長江經濟帶戰略的基本思路

(一)目標定位

重點聚焦上海自貿試驗區制度創新的復制推廣,政府職能轉變的做法和經驗,以及產業和園區合作對接等內容。具體而言,上海自貿試驗區對接服務長江經濟帶戰略的目標定位:一是加強上海自貿試驗區與長江經濟帶戰略的協同聯動。二是實現上海自貿試驗區制度創新的復制推廣。三是實現上海與兄弟省市方案的適度錯位。

自貿試驗區制度創新的復制與推廣,大體上有三條基本路徑:一是依據空間屬性的不同進行復制推廣。從區域同質性、復制便利性、風險易控性等角度來看,自貿試驗區制度創新復制推廣往往遵循先區外滬內后區域再到全國范圍的空間路徑。二是依據復制對象屬性的特點進行復制推廣。按照內容屬性或完整程度,自貿試驗區經驗復制推廣路徑可分為單項復制、子類復制與整體復制三種類型。三是根據授權的來源,可具體分為兩種途徑:一是組織化的路徑,即在現有上海及新設區的基礎上,由中央授權在更多與上海經濟條件類似的區域進行復制推廣。組織化授權可以根據國家的城市化尤其是城市建設的思路選擇經濟區域;二是自主復制的路徑,即一些地方受自貿試驗區建設發展的啟發,自主地學習、引進自貿試驗區改革中的制度創新成果或先進經驗。

上海自貿試驗區對接服務長江經濟帶需要實現三大具體目標:一是“便利”。瞄準便利化最優的目標要求,從企業獲得感出發,以市場主體實際需求為源動力,進一步創新管理理念和完善監管模式,推動全鏈條、全業態的貿易便利化和全流程、全生命周期的企業投資便利化,營造具有國際水準的營商環境。重點包括:完善“一線放開、二線管住、區內自由”貿易監管制度;完善國際貿易“單一窗口”制度;全面建立貨物狀態分類監管制度;建立新型貿易業態的全流程監管模式;深化企業準入便利化改革等。二是“協同”。依托自貿試驗區構建跨聯動協同發展新平臺,協同長三角區域發展,協同長江經濟帶發展,協同“一帶一路”和國家自由貿易區戰略,進一步探索區域經濟合作新模式,增強自貿試驗區帶動區域、服務全國、輻射全球的功能。重點包括:推進通關互聯互通;建立制度創新聯動機制;推進“一帶一路”沿線要素便利流動等。三是“聯動”,激發國家戰略的疊加效應,進一步強化自貿試驗區與“四個中心”功能聯動,與全球科創中心功能聯動,與供給側改革聯動,在更廣領域和更大空間深化制度創新,促進改革攻堅。重點包括:加強國際航運功能性政策的系統突破;依托FT賬戶系統推進金融國際化;推進大宗商品貿易平臺模式創新;深入推進保稅研發制度創新等。

(二)重點領域

1.對上海自貿試驗區規則在長江經濟帶推廣的區位選擇研究。上海將充分發揮對沿江開放的引領帶動作用。目前,有必要根據上海的經驗,研究上海自貿試驗區率先在長江經濟帶推廣的可行性,研究自貿試驗區在推進經濟一體化發展中的作用,探討相關體制機制建設。要通過先行先試、經驗推廣和開放合作,充分發揮上海對外開放的輻射效應、樞紐功能和示范引領作用,形成可復制、可推廣的成果經驗,發揮其帶動長江經濟帶更高水平開放、增強國際競爭力的現實推動作用。

2.長江經濟帶自貿試驗區聯動發展研究。上海自貿試驗區已積累了較為豐富的改革開放經驗。而第三批新增的7個自貿試驗區,有4個位于長江經濟帶,分別是浙江舟山、湖北武漢、重慶和四川成都。發揮上海自貿試驗區的經驗復制優勢,讓長江經濟帶5個自貿試驗區摒棄競爭思維,實現聯動發展,整體創新,將會成為長江經濟帶轉型升級的有力“抓手”。實際上,自上海自貿試驗區設立后,蘇州、成都、武漢等地經濟園區涌現了融合自身特點效仿上海自貿試驗區改革的現象。“昆山試驗區”范圍包括國家級昆山經濟技術開發區、昆山高新技術產業開發區、昆山綜合保稅區和省級花橋經濟開發區,以及規劃建設的海峽兩岸(昆山)商貿示范區。

3.上海自貿試驗區如何利用全國通關一體化政策服務長江經濟帶戰略。長江經濟帶區域通關一體化改革從根本上打破了地域和關區的行政界線。“一體化改革借助現代化信息手段和管理體制的創新,從根本上打破了區域界限。”實現長江經濟帶海關區域通關一體化后,就可以打破這些區域界線,建立更為公平的市場競爭機制,這對外貿企業來說,可省去中間多項環節,降低包括通關、物流等成本,效率將大幅提升。具體而言,通關一體化改革實現的重要意義在于:一是提高貿易便利化水平。一體化改革將大幅減少通關審批手續和通關環節,進出口企業辦理跨關區貨物通關的時間成本、經濟成本都將顯著降低。以前企業在異地間申報、運輸、放行等可能需要花費幾天的時間,現在海關通關手續可就近辦理,正常情況半天就可以全部完成。二是增強海關的執法統一性。一體化改革后,海關將按照統一操作規范、統一業務流程、統一執法標準為企業服務,使企業無論在哪個海關辦理手續,待遇和標準都一樣,做到“多地通關,如同一關”,省去了企業往返奔波之苦。三是推動我國其他地區通關一體化發展。相較京津冀一體化改革,長江經濟帶海關的一體化改革參與部門更多,情況更為復雜,改革力度更大,輻射領域更廣。與之前海關推出的“屬地申報、口岸驗放”“屬地申報、屬地驗放”通關模式所不同的是,長江經濟帶通關一體化改革在內容上更加深化,是體制機制創新方面的全面改革,有利于真正實現通關一體化。長江經濟帶海關區域通關一體化正與京津冀、廣東海關區域通關一體化形成多極聯動的發展態勢,對日后的絲綢之路經濟帶、大東北等區域經濟建設具有較強的示范與借鑒意義。

(三)面臨的問題

一是自貿試驗區改革創新進入瓶頸階段,需要在國家層面進一步加大支持力度。二是各項建設任務的有機耦合機制尚需不斷強化。三是對接服務長江經濟帶戰略能夠獲得的發展空間尚不明確,需要更加豐富可行的落地政策。四是缺少與其他省市長江經濟帶戰略的融合機制,在形成合力、共同發展方面缺少抓手與突破口。

二、推進上海自貿試驗區對接服務長江經濟帶國家戰略的實現路徑

(一)構建長江經濟帶跨界合作機制

基本觀點是:建立“跨界合作機制”是解決上海自貿試驗區對接服務長江經濟帶建設中各種難題的一個可參考途徑,這有利于構建區域合作的制度基礎,健全區域協調互動機制。可借鑒京津冀和泛珠三角的發展方式,建立“自上而下”與“自下而上”相結合的經濟合作機制,確定共同利益點。成立超越行政區劃、具有較高權威性的協調機構,以制定整體性的合作發展規劃,協調解決成員之間的利益矛盾沖突;構建多層次合作體系,確保合作決策落實效率;建立高級別決策咨詢機構,保障合作內容、合作制度的科學高效;完善利益分配機制和補償機制,根據市場原則,協調好合作收益和成本分擔不補償,保障各利益主體能夠在專業化分工中獲益;相關機制制度化、合作方式規范化。[1]

1.構建長江經濟帶省際利益的協調機制。長三角地區已形成決策層、協調層、執行層“三級運作、統分結合、務實高效”的區域合作機制,對區域一體化發展起到了重要的協調推動作用。決策層為“長三角地區主要領導座談會”,決定長三角地區合作的方向、原則與重點等重大問題;協調層為“長三角地區經濟合作與發展座談會”,落實主要領導座談會部署,協調推進重大合作事項;執行層主要指長三角城市經濟協調會,在16個合作城市間以專題合作形式進行不同領域內合作。但目前也存在層級較多、合作專題較多,全盤統籌、整體推動不足的問題。因此,應以市場為主體,充分尊重市場規律,上海服務長江經濟帶建設,應盡快建立起各省市政府間的溝通與協調正常化、法制化機制,打破行政區域的局限,破除地區保護主義。建議在現有的長三角聯席會議、長江黃金水道推進工作機制上,發揮長江經濟帶城市協調會的作用,聯合發起構建長江經濟帶省際利益協調機制。建議上海加強與國家相關部委的聯系與合作,牽頭組織召開聯席會議,統籌協調長江經濟帶的規劃、政策和發展中的一些重大問題。具體做法,可以參考長三角區域合作已經形成的“三層、四級會議制度”。

2.建立省際合作緊密聯系的工作機制。要主動推動完善上海與沿江省市政府的利益協調機制的落實,需要在中央推動長江經濟帶發展領導小組及辦公室的統一領導下,各地按照統一的區域規劃和達成的協同方案,制定專門的配套政策并保障落實,如生態補償政策,各地必須協同、銜接,才能保障共治成效。建議要盡快明確和落實上海各地辦事處、合作交流辦公室在長江經濟帶產業協同發展過程中的組織與協調作用。要求建立定期工作聯系與溝通機制,圍繞產業協調發展的目標,明確溝通內容,采用召開產業對接會、編制各地產業需求目錄等多種方式,通過加強長江經濟帶省際合作交流對接工作,推動長江經濟帶在產業協作配套、招商引資等方面加強信息共享、精確策劃,點對點對接。

3.探索區域間利益共享的合作機制。長三角大部分地區共建園區普遍采用的稅收利益共享方式,但共建園區雙方關于稅收分成比例問題尚有待探索與完善,需要從政策層面研究制定GDP指標分解的具體辦法,打破現行GDP統計上的屬地原則,對合作共建園區特事特辦。建議上海市發改委牽頭,聯合市經信委、市合作交流辦、市發展研究中心等,開展專題專項重點研究,總結已有的上海園區跨區域合作模式和經驗,分析比較股份合作模式、異地生產統一經營模式、產業招商模式、援建模式和托管模式的不同條件和利益分享機制,為“十三五”時期上海園區走出去服務長江經濟帶建設提供機制及模式參考。

(二)通過長三角一體化引領長江經濟帶戰略

由于地區分布廣闊,地理條件的不同和社會經濟發展水平階段的差異,長江經濟帶協同發展過程中九省二市各自的利益訴求有所不同。有些訴求是針對中央層面的,有些訴求是針對長江經濟帶整體的。作為長江經濟帶的龍頭城市,上海需要聽取和響應長江經濟帶其他九省一市共同的和不同的訴求,承擔起國家賦予上海的重要歷史使命。

發揮上海的“窗口”和“橋梁”作用,利用資源集聚的優勢,推進長江經濟帶各類專業合作平臺的搭建。長江經濟帶是國家發展的戰略性和導向性重點區域,在《指導意見》的指引下,在國家相關職能部門的支持下,加快在交通、信息、能源、城市發展以及對內對外貿易平臺等方面的建設力度,支撐和帶動長江經濟帶的發展。公共合作平臺是長三角一體化中區域間溝通協作的重要組成部分。

長三角城市群是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強、吸納外來人口最多的區域,是“一帶一路”與長江經濟帶的重要交匯地帶,在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的地位。加快促進長三角地區一體化發展,不僅是實施國家戰略的需要,也是上海“五個中心”以及建設全球城市的必然要求。2016年《長江三角洲城市群發展規劃》獲批,長三角發展進入新的戰略機遇期,需要重新思考定位長三角一體化的發展:一是通過長三角一體化引領一帶一路和長江經濟帶戰略;二是通過長三角一體化釋放經濟增長的新功能;三是通過長三角一體化提升國際競爭力水平。

(三)開展長江經濟帶產業園區戰略合作

1992年浦東新區成立至今,國務院共批復了11個國家級新區。其中,有5個位于長江經濟帶。

1  長江經濟帶國家級新區概況表

新區名稱

批復時間

 

浦東新區

199210

圍繞建設成為上海國際金融中心和國際航運中心核心功能區的戰略定位,努力建設成為科學發展的先行區、“四個中心”(國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心)的核心區

兩江新區

20106

統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區,內陸重要的先進制造業和現代服務業基地,長江上游地區的金融中心和創新中心,內陸地區對外開放的重要門戶,科學發展的示范窗口

舟山新區

20116

浙江海洋經濟發展的先導區、海洋綜合開發試驗區、長江三角洲地區經濟發展的重要增長極。

貴安新區

20141

中國內陸開放型經濟示范區、中國西部重要的經濟增長極和生態文明示范區。

天府新區

201410

以現代制造業為主、高端服務業集聚、宜業宜居的國際現代新城區。

上海浦東新區批復于1992年,同時是我國綜合配套改革試驗區,副省級區,發展至今已成為我國大陸經濟產業最發達的地區之一。重慶兩江新區于2010年獲批,探索內陸城鄉統籌和科學發展,是新一輪西部大開發的“新引擎”,是內陸地區對外開放的重要門戶。舟山新區于2011年正式寫入“十二五”規劃,是我國做深做強海洋經濟的戰略決策,是首個群島型新區。2014年,我國又相繼批復貴安新區、成都天府新區。其中,貴安新區是中國內陸開放型經濟示范區、西南重要經濟增長極和生態文明示范區;成都天府新區作為深入西部大開發和新型城鎮化的重要舉措,具有促進西部地區轉型和內陸開放,完善國家區域發展格局的示范和帶動作用區。

2  國家級新區優惠政策內容

財政稅收

海關

土地

金融

其他

浦東新區

兩江新區

除享受浦東、濱海優惠政策外還享受重慶及西部優惠政策

舟山新區

注明:表示包括相關的優惠和特殊政策內容。

積極貫徹落實《關于建設長江經濟帶國家級轉型升級示范開發區的實施意見》,向國家發改委等相關部門爭取特殊政策,可以依托上海園區開發和園區二次創新的經驗和優勢,創新開發模式,鼓勵上海與沿岸省市共建國家級示范開發區。建議上海市發改委、市經信委等相關職能部門應盡快與沿岸省市協商,盡快啟動、引導和共建長江經濟帶國家級示范開發區,促進產業轉移和生產要素跨區域合理流動和優化配置,在長江經濟帶中上游地區形成一批有特色的、有引領作用的園區示范區。

3  國家級新區改革探索重點內容一覽

國務院批復改革探索試驗區名稱

 

浦東新區

國家級新區、綜合配套改革試驗區、兩化融合試驗區、張江自主創新示范區、自由貿易區

全面綜合

兩江新區

國家級新區、城鄉統籌改革示范區

城鄉統籌特色

舟山新區

國家級新區

海洋經濟

貴安新區

國家級新區

內陸開放型經濟示范區、系部重要的經濟增長極和生態文明示范區、同城化

天府新區

國家級新區

創新型城市、內陸開放經濟高地、城鄉一體化發展示范區

從國家層面看,開展產業園區戰略合作,有利于促進產業由東向西梯度轉移,推動產業聯動發展。《指導意見》要求“支持和鼓勵開展產業園區戰略合作,建立產業轉移跨區域合作機制,以中上游地區國家級、省級開發區為載體,建設承接產業轉移示范區和加工貿易梯度轉移承接地,推動產業協同發展、聯動發展”。

一是釋放國家綜合配套改革試驗區制度創新優勢。上海自貿試驗區的制度創新與國家綜改試點本質上一致,自貿試驗區的制度創新可先行一步在國家綜改試驗區推行。上海浦東新區、浙江舟山群島新區以及重慶兩江新區可利用上海自貿試驗區與國家綜改試驗區國家戰略的疊加,探索建立自貿試驗區建設與國家綜改試驗區的聯動機制。上海浦東新區充分利用自貿試驗區制度創新的溢出效應,在服務貿易方面,可以發揮企業自貿試驗區注冊,新區經營或開設子公司的方式,建立區區聯動機制。利用自貿區監管制度創新,優化新區的政府管理體制,進一步轉變職能。浦東新區正在推進機關編制和審批事權下沉,優化政府內設機構,實現區級機關“瘦身”和開發區、街道、鄉鎮“強身”,加快新區政府向開發區和大鎮下放審批權限。浙江舟山群島新區可以借鑒自貿試驗區貿易便利化改革舉措,通過行政管理體制改革,適應建設國際航運樞紐的要求,不斷增強國際大宗商品儲運、加工、交易、中轉等服務功能,與上海自貿試驗區形成優勢互補關系。重慶兩江新區可以借鑒浦東新區的做法,形成與上海自貿試驗區制度創新的聯動效應,探索政府管理體制創新和投資管理制度變革,全面對外開放,吸引國際創新產業資源,打造內陸國際貿易大通道和出口商品加工基地。

二是推動長江經濟帶保稅區一體化建設。長江經濟帶可利用自貿試驗區政策,跨越式發展保稅物流,實現長江經濟帶保稅物流信息共享,推動保稅區一體化建設。保稅區可復制上海自貿試驗區海關監管創新制度安排,以自主深化開放的方式,現行滿足自由貿易的硬件條件,再具體落實制度接軌,整合保稅資源、空港水港,建設大通關。

三是構建長江經濟帶通關一體化格局。通關一體化改革核心在于構建橫跨海關、稅務、港口、供應商等環節的數據共享平臺,實行“單一窗口”運行模式,一次申報、一次放行,異地關檢聯動。長江經濟帶通關一體化改革,將會推動11省市經濟與自貿試驗區開放平臺接軌,從而形成整個長江流域整體對外開放的格局,通過11省市70個口岸信息共享,一體化的制度改革,推動長江黃金水道一體化物流體系的形成,推動長江經濟帶一體化產業體系的形成。

四是實現長江經濟帶國家開發區的區區聯動發展。長江經濟帶已形成上海自貿試驗區、國家綜合配套改革試驗區(上海浦東、浙江舟山群島新區、重慶兩江新區)、保稅區(16家)、海關口岸(70個)、國家級開發區(57家國家級經濟技術開發區,40家國家級高新技術開發區)等多層次開放合作平臺,應發揮上海自貿試驗區4個創新的優勢,充分利用長江黃金水道貫通這些合作平臺,形成沿海、沿江、沿邊共同開放,打造一條完整的貫穿上中下游的全方位開放經濟帶。

(四)推動上海自貿試驗區經貿制度在長江經濟帶的復制推廣

通過上海自貿試驗區的改革實踐和示范引領,從功能拓展和制度引領兩個方面帶動沿岸省市的改革開放,為長江經濟帶的建設走出一條政府引領、市場推動、企業主導的區域協調發展新路徑。推動制度創新尤其是政府經貿和投資管理模式創新與推廣是上海自貿試驗區根本歷史使命。上海自貿試驗區全面改善貿易便利化問題,并帶動離岸金融、貨幣自由結算、利率市場化等一系列改革。

上海自貿試驗區要通過加快制度平臺和服務平臺的建設,吸引世界五百強的亞太營運中心,進而產生或增強對長江流域的經濟擴散。要充分發揮上海的國際化程度高、資本運作能力強、市場開拓能力高的優勢,幫助中西部地區實現新的跨越發展,帶動中西部的產業升級。同時,上海自貿試驗區可以成為一個平臺,推動上海或者國外的資金、技術、項目流向中西部,同時幫助中西部企業走向海外,為長江經濟帶乃至全國經濟發展做出貢獻。

一是分階段有序服務。依據國家建設長江經濟帶的戰略意圖,結合上海轉型發展思路和服務條件,抓住重點領域,尤其要加快推動金融保險、融資租賃、航運服務、信息咨詢、教育醫療信息平臺等現代服務業向長江中上游拓展和延伸,有序推進長江經濟帶建設。

二是加快自貿試驗區平臺建設,增強對長江流域的經濟擴散。推動制度創新尤其是政府經貿和投資管理模式創新制度的創新與推廣是上海自貿試驗區的根本任務。上海自貿試驗區全面改善貿易便利化問題,并帶動離岸金融、貨幣自由結算、利率市場化等一系列改革。充分發揮上海自貿試驗區對于長江經濟帶的推動,不局限于海關監管制度的復制推廣,還要成為中上游地區對外開放的窗口。上海自貿試驗區要通過加快制度平臺和服務平臺的建設,吸引世界五百強的亞太營運中心,進而產生或增強對長江流域的經濟擴散。要充分發揮上海的國際化程度高、資本運作能力強、市場開拓能力強的優勢,幫助中西部地區實現新的跨越發展,帶動中西部的產業升級。

三是打造長江經濟帶自貿試驗區金融開放平臺。通過上海自貿試驗區金融機構和金融市場,有利于擴展長江經濟帶與國外金融市場聯通的渠道。利用上海自貿試驗區內各種離岸融資手段,有利于為長江經濟帶貿易商、物流商、生產商提供離岸貸款、發行離岸債券等低成本融資方式,降低金融運行成本;有利于推動涉外經濟活動采用人民幣計價,提高長江經濟帶人民幣跨境雙向投資比重。

建議上海市金融辦,聯合市銀監局、自貿試驗區管委會,會同長江經濟帶沿岸九省二市的金融管理部門,召集上海自貿試驗區的主要金融機構,其他九省一市的大型金融機構及大型企業代表,召開一次關于長江經濟帶區域金融合作的專題工作會議,落實相關利用境外投融資、促進人民幣國際化、推廣融資租賃等領域金融合作措施。通過上海自貿試驗區金融機構和金融市場,建立長江經濟帶與國外金融市場聯通的渠道。

(五)以長江經濟帶經濟園區為載體,實施“梯度對接戰略”

“梯度對接戰略”是指2013年以后的一段時期內,為實現設立上海自貿試驗區的國家戰略目標,由上海自貿試驗區接軌國際標準,進行制度改革創新,先行先試;由經濟園區為載體對接上海自貿試驗區,進行模仿創新,試行實施;經過動態反饋,總結形成相對成熟的經驗模式,進而在全國范圍形成復制推廣的一條總體實施上海自貿試驗區戰略的可行路徑。

作為“梯度對接戰略”載體的經濟園區,一般泛指在某種政策取向下采取一定經濟內容和形式的特定范圍區域。目前,在我國主要包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、工業園區、科技園區、邊境合作區、出口加工區、保稅區、保稅港區、綜合保稅區、保稅物流園區、跨境工業園區等11種類型。其中,出口加工區、保稅區、保稅港區、邊境合作區屬于“海關特殊監管區域”,按照規定視同國家級開發區。盡管類型不同,但其本質都是依賴特定地理空間選擇性地實施經濟政策以實現設定的目標。就上海自貿試驗區而言,它并非一個單獨劃分出來的整體區域,而是由4個海關特殊監管區域組成,分別是上海外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區、浦東機場綜合保稅區。由此可見,上海自貿試驗區是依托原有海關特殊監管區域的當前開放程度最高的園區形式,但其“試驗”性質又表明與國際同行標準下的自貿區尚有差距。

“梯度對接戰略”在整合考慮不同類型經濟園區的同時,強調根據各自稟賦條件和比較優勢發揮戰略載體作用。比如,自貿試驗區的改革與開放政策直接相關,其經驗成果最易于在海關特殊監管區域平移;而海關特殊監管區域外的其他類型經濟園區,特別是經開區與高新區作為經濟園區的主力和各地開放的高地、發展的引擎,在與自貿試驗區改革互動中復制推廣經驗成果具有各自的歷史基礎和現實優勢。

在現有思路下,其他地區更多的還是“坐等”上海自貿試驗區經驗復制推廣的被動接受,未能較好地促成地方改革與上海自貿試驗區改革之間的聯動。上海自貿試驗區制度效應的擴散及示范引領作用的發揮依賴于自貿試驗區改革與地方改革之間的有效銜接與良性互動。因此,可以從長江經濟帶沿線城市的各類經濟園區入手,以經濟園區為載體的“梯度對接戰略”,作為加快上海自貿試驗區制度創新復制推廣的一條可行路徑。遍布全國的各類經濟園區作為漸進改革開放的空間載體、制度試驗創新的重要平臺及地方經濟轉型升級的有力依托,其地位、功能、作用與上海自貿試驗區相似相通,當前以其為載體對接自貿試驗區改革是結合歷史經驗和現實基礎的必要且可行選擇。

相關歸口管理部門(國家發改委、工商管理總局、商務部、科技部、海關總署等)在推進相關法律法規修訂(如“外資三法”)的同時,可擇機出臺支持性意見或政策措施,助力上海自貿試驗區經驗復制推廣和經濟園區的轉型升級。我國的經濟園區種類繁多、形式多樣,分屬不同行業部門及不同層級歸口管理。梯度對接戰略的良好實施,同時依賴于管理部門與經濟園區的有效溝通、經濟園區與自貿試驗區的改革對接、不同歸口管理部門及各層級之間的橫向與縱向銜接,三個方面缺一不可。

還可以進一步探討經濟園區作為上海自貿試驗區地理擴圍依托或建成上海自貿試驗區功能“輔區”的可能性。據此,依托上海市域及長三角經濟園區的互動或擴圍,可望有兩大收益:一是可與自貿試驗區主區功能錯位互補,解決當前上海自貿試驗區設定偏重服務業、土地存量有限制約制造業發展、產業功能不強的問題,發揮長三角制造業已有優勢;二是借助自貿試驗區的改革舉措和制度創新,進一步搞活上海市域和長三角范圍經濟園區自身發展、聯動發展、共建共享的體制機制。

三、海關推進上海自貿試驗區對接服務長江經濟帶國家戰略的對策建議

(一)上海自貿試驗區對接長江經濟帶戰略的主要內容

一是加強區域口岸通關合作,促進長三角、中部六省和川渝三大通關平臺開展跨域通關合作。

二是圍繞區域通關改革,電子口岸信息平臺建設和水水中轉、鐵海聯運、公共聯運等多式聯運,推動長三角的通關一體化改革,包括電子口岸的互通互聯、監管制度的創新和口岸信用該管理合作。

三是上海國際貿易單一窗口可以派相關專業人員到長江經濟帶其他口岸協助單一窗口建立、交流運行技巧與方法,幫助長江經濟帶沿線口岸積極復制上海國際貿易單一窗口的試點經驗,實現單一窗口解決方案、技術與標準的輸出,推動長江經濟帶“互通互聯”,建立省級層面的合作協商機制。

4  海關推進上海自貿試驗區對接長江經濟帶戰略的主要內容

主要內容

牽頭單位

配合單位

國家對口部門

創建具有上海特點的跨境電子商務綜合試驗區,繼續推進跨境電商園區建設,形成線上線下聯動發展;健全跨境電商相關服務體系,形成具有國際競爭力的跨境電子商務產業集群

上海市商務委

上海市發改委、上海海關、上海市郵政管理局

繼續深化全國通關一體化、長江經濟帶區域通關一體化改革,深化通關監管制度改革,持續推進完善兩機場海關配套監管,探索實施貨物狀態分類監管試點。

上海海關、市口岸辦

上海檢驗檢疫局、上海海事局、機場集團

海關總署

推進口岸對外開放,進一步加強口岸區域合作

上海市口岸辦

上海海關、上海檢驗檢疫局、上海海事局、上港集團、機場集團、電子口岸辦

推進建設國際貿易單一窗口升級版

市口岸辦

上海海關、上海檢驗檢疫局、上海海事局、上海邊檢總站、市郵政管理局、電子口岸辦

積極推進長江經濟帶市場體系建設、加強農產品流通體系建設

市商務委

上海海關、上海市郵政管理局

(二)以海關通關一體化改革為突破口

長江經濟帶海關區域通關一體化改革是以中央“長江經濟帶”發展戰略為指導,立足于整個長江流域海關的功能與執法的一體化建設,通過創新體制機制,破除業務條線和關區間的藩籬,再造業務流程,將處于不同地理空間和監管鏈條不同環節上的海關各單位、各部門聯結為一個整體,形成直接為長江經濟帶服務、輻射帶動全國的“優勢集成、資源整合、專業分工、功能互補、整體協調、執法統一”的海關一體化監管格局。

可以通關一體化改革為突破口推進上海自貿試驗區對接長江經濟帶戰略的先期展開。通關一體化改革啟動以來,長江經濟帶通過“一中心、四平臺”的建立,促進了關區之間“信息互換、監管互認、執法互助”,實現了區域內海關通關作業的一體化運作,簡化了海關通關監管手續和流程,提高了海關通關監管效率和效能,降低了企業通關成本和費用,為通關和貿易發展提供了前所未有的便利化條件,改革紅利不斷釋放,實現了海關與企業“雙贏”的改革目標。

海關服務國家發展戰略的主動牽引作用凸顯。長江經濟帶海關區域通關一體化改革是海關主動適應和促進區域經濟協同發展,服務國家改革發展大局的重大舉措。通關一體化改革緊貼國家發展大局,與黨的十八屆三中全會以來,中央提出的長江經濟帶戰略布局相契合,找準了海關工作的定位和發力點。在長江經濟帶率先構建起一個區域性的、高標準的、高效率的通關管理機制,為體制機制創新,打破地區部門壟斷,促進區域經濟協調發展起到了有力的牽引作用。

(三)創新海關監管模式,強化跨界合作機制建設

1.通過跨界合作機制建設,為長江經濟帶建設提供制度保障。一是創新區域協調發展體制機制,建立推動長江經濟帶發展部際聯席會議制度,發揮水利部長江水利委員會、交通運輸部長江航務管理局、農業部長江流域漁政監督管理辦公室以及生態環境部華東、華南、西南環境保護督查中心等機構作用,協同推進長江防洪、航運、發電、生態環境保護等工作。二是落實跨省區合作,如進行先行先試改革試點,試點橫向生態補償機制等,建立更多的自貿試驗區,內陸開放高地,開展中上游地區與俄羅斯伏爾加河沿岸聯邦區合作,在中上游地區適當增設口岸及后續監管場所,增設鐵路、內河港口一類開放口岸,逐步將沿江各類海關特殊監管區域整合為綜合保稅區,實現長江經濟帶海關區域通關一體化和檢驗檢疫一體化。[2]三是構建推動長江經濟帶發展的定期區際聯席會議制度,不斷加強合作互信提供制度環境,加強對產業轉移的引導。定期區際聯席會議制度作為長江經濟帶發展各參與方信任基礎建立的點線面平臺,為促進產業轉移跨區域合作、實現流域產業分工的合理化、形成流域上中下游地區互利多贏的產業分工格局有序積累從雙邊到多邊的信任基礎。四是在對外協調層面,通關一體化必須與相關口岸單位協同推進,海關總署、直屬海關和隸屬海關等各層級海關應主動加強與國檢、稅務、外管等口岸單位的協調配合,共同推進貿易便利化。[3] 加強國家口岸辦的職能管理作用,充分調動起全國各省(市)口岸辦的積極性,避免由海關一對多單線聯系各相關口岸單位,導致工作上的力度不夠、效率不高。[4]

2.海關特殊監管區域的整合優化。長江經濟帶上海關特殊監管區域數量和類型多,率先開展海關特殊監管區域整合優化,逐步將沿江各類海關特殊監管區域整合為綜合保稅區,研究在邊境地區設立綜合保稅區和邊境經濟合作區、跨境經濟合作區等,探索使用社會運輸工具進行轉關作業,既有支持長江經濟帶建設的現實需要,也有緊密銜接上海自貿試驗區等天然優勢。

3.探索多式聯運監管服務新模式。在多式聯運監管上,傳統模式像“4?100米接力”,企業每換裝一個運輸工具都要在海關監管場所進行,在每一個場所都要轉關申報、施封解封,還可能每一個場所都查驗一次。目前上海與武漢、重慶開展集中拼箱水水中轉,上海與蘇州等地開展進口轉關分撥連續加封等創新,減少了環節。建議在此基礎上進一步解放思想,在新艙單系統的支持下,探索整合優化,形成更加成熟、更加便捷的轉運監管模式。

4.探索支持內外貿物流并行模式。長江經濟帶內貿和外貿都發達,如果嚴格劃分內外貿貨物的承運資格界限,勢必造成海運、內河運輸、鐵運、公路陸運、空運等運力資源浪費。建議長江經濟帶海關以國家推進多種運輸方式綜合服務信息平臺建設為契機,在內外貿貨物同船運輸、國際航班國內段運輸海關監管貨物、國輪稍帶等領域加大探索力度,形成既有效監管,又充分便利的制度創新。

5.探索跨境電子商務監管服務新模式。目前國家開展跨境電子商務試點的5個城市中,4個(上海、重慶、杭州和寧波)位于長江經濟帶。建議四個海關之間加強交流,加快總結經驗,對屬于國家政策層面,如征退稅、結付匯等方面的問題,積極提出建設性建議;對屬于海關事權范圍的,加快相關監管模式、監管制度的創新和成熟定型研究。

6.探索支持內陸沿邊發展新路徑。長江經濟帶覆蓋廣闊的內陸地區和沿海沿邊地區。支持長江經濟帶建設,要加快內陸海關與沿海沿邊海關的協作配合,盡快實現“一次申報、一次查驗、一次放行”模式。建議內陸地區探索加工貿易依托特殊監管區域集群發展、轉型升級的路徑;沿邊地區通過與接壤國家海關先行先試巴厘貿易便利化協定框架下的邊境監管合作,形成聯合監管、跨境程序協調等方面的制度創新。在上述這些環節開展制度創新,長江經濟帶海關有著天然的優勢,以及其他區域不可比擬的特殊優勢,期望新的監管服務制度能在長江經濟帶海關破繭而出,包括海關總署要實施的整體項目,比如兩步申報,都可以在長江經濟帶海關進行先行先試。

(四)推動國際貿易單一窗口在“長江經濟帶”跨區域發展的力度

1.加強與后端執法部門的合作,對接全國通關一體化改革試點。上海國際貿易單一窗口為企業提供了良好的前端平臺,提高申報效率,降低運作成本,信息和單證數據標準統一,切入點單一。但由于部門之間缺乏有效的互聯互通機制,使數據轉入后端執法部門的業務平臺后,導致一些環節不能有效實現共同執法。應在單一窗口中建立執法部門之間的信息互換機制,便于執法部門聯合執法,切實便利企業,促進貨物快速通關。同時也可以實現與區域通關一體化的兩個中心的有效對接,使單一窗口也可以輔助推進區域通關一體化建設。一是協助國家口岸辦,推動上海國際貿易單一窗口向長江經濟帶拓展,推進長江經濟帶跨區域通關業務辦理2016年,上海市口岸辦協同蘇浙皖三省一市口岸辦探索建立長江三角區域國際貿易單一窗口,但至今尚未有實質進展,應從強化跨區域貨物和船舶申報的功能應用入手,推進與其他省市單一窗口的互聯互通,推進口岸與屬地之間申報、通關環節的信息協同,支撐區域間監管部門實現“三互”,健全區域單一窗口建設協作機制。二是推進與區域性港航物流平臺對接。對接長江流域船舶動態信息和主要港口作業信息平臺、對接鐵路貨物載運信息平臺、對接空港“卡車航班”載運信息平臺,推動各式運輸載貨清單(艙單)信息和運輸工具動態信息交換共享,實現跨區業務協同聯動。

2.加強“長江經濟帶”等區域間的交流合作一是解決單一窗口的分散性,加快建設進程。處于改革進程中的單一窗口并未能真正地實現“單一”。到目前為止,口岸的各個部門只實現了自己內部的“單一窗口”,而各機構之間合作尚未真正實現,這只降低了企業的部分運行成本。因此未來單一窗口的突破點,在于整合,加快建設進程。上海國際貿易單一窗口需要發展完善,因此在國際貿易中,以上海單一窗口整合長江經濟帶的窗口將是關鍵點所在。二是突破“單區域”,實現“多區域”。目前的單一窗口只是就“單區域”而言,形成了“一口岸一窗口”的尷尬局面。將“單一窗口”“單區域”化,使其實現跨區域發展,由“單區域”向“多區域”轉變是“單一窗口”發展的突破口。實現上海單一窗口的統一性,長江經濟帶的“單一性”,多區域關區的“統一性”。這可以考慮通過給予長江經濟帶的企業優惠,提高企業異地申報和使用上海版“單一窗口”來實現。三是實現“數據互換、監管互認、執法互助”。海關全面深化改革方案中“三互大通關”闡釋了跨區域發展理念。基于通關區域一體化,在“單一窗口”的跨區域發展上,仍然需要做到“數據互換、監管互認、執法互助”。數據互換,就是信息的交換與反饋,需要借助統一的平臺實現。監管互認,是增強執法的科學性、合法性、高效性,避免信息不對稱。執法互助,就是各部門協作,減少可能發生的風險,嚴格審查貨物。四是采用統一的數據標準,注重數據的國際標準化。進一步簡化申報數據,形成統一的單一窗口數據標準,并復制推廣到其他省市和區域,以便于各省單一窗口的對接,進一步實現全國單一窗口。對于目前單一窗口數據標準不統一的問題,由于長江經濟帶的范圍較全國來說較小,可以考慮在長江經濟帶借鑒瑞典統計局的海關信息系統虛擬海關系統(VCO),在該系統中,進出口貿易商只需一次性向瑞典海關提交有關貿易或貨運信息。根據業務的分類及特性,該貿易信息將通過VCO被傳遞到特定的公共服務模塊:如不涉及許可證件管理,VCO系統會根據貿易商提供的原始數據比如貿易信息或貨運信息自動生成一套標準的電子報關單;例如,涉及許可證件管理,寵物的申報等,VCO系統將會將相關電子數據傳遞給涉及許可證管理的政府部門進行處理。上海海關可以考慮整合目前的“通關寶”系統,等于在單一窗口之前設立一個新系統,對各方的傳遞數據進行統一,使之統一成標準化的數據后進行各方的傳輸,從而提高數據傳輸的有效性。

3.上海國際貿易單一窗口在“長江經濟帶”的跨區域發展模型1模型的建立與解釋。上海國際貿易單一窗口在“長江經濟帶”的跨區域發展是以上海成熟的運營模式為引領,依托長江經濟帶統一的單一窗口平臺,堅持“三互”原則,實現長江經濟帶的多區域可協調發展。由此建立上海國際貿易單一窗口在“長江經濟帶”跨區域發展模型,以探索跨區域發展模式。

該模型的主體部分,由企業、單一窗口、查驗中心組成。單一窗口是信息服務平臺,海關中心及其他部門中心是信息操作平臺,見表5

5  上海國際貿易單一窗口在“長江經濟帶”跨區域模型解釋表

 

 

 

 

企業

從事進出口貿易活動、報關業務、運輸業等企業。

對外貿易

一次申報

單一窗口

長江經濟帶的“單一窗口”,并非一關一口,而是多關同口

負責企業錄入信息的存儲,提供信息的查詢、指令的發布、信息的反饋

借鑒上海“單一窗口”運作模式

其他部門中心

是長江經濟帶各口岸邊檢、口岸辦等部門成立的各自的工作中心,對單一窗口信息進行職權范圍內的審核

負責核對“單一窗口”企業信息,對部門需要的企業信息進行核查,對于需要查驗的指令反饋到單一窗口,由單一窗口將查驗信息傳輸到查驗中心

各不同部門在“長江經濟帶”區域內只有一個工作中心

海關中心

是由各口岸海關統一成立的“長江經濟帶”海關中心

負責“長江經濟帶”內企業申報信息的審核、稅收征管、風險布控及信息錄入,對風險貨物需要查驗的反饋到單一窗口,由單一窗口將查驗信息傳輸到查驗中心

海關中心可以轉化為流動性海關中心,即如若條件不允許設立統一海關中心,則根據企業申報方式將屬地海關、口岸海關分情況作為海關中心

查驗中心

是由海關、邊檢等口岸單位共同組成的查驗部門

負責查驗需要查驗的貨物,接收查驗指令,反饋查驗信息

真正落實“一次查驗”

審單平臺

是海關中心成立的“長江經濟帶”統一審單平臺

負責審核企業錄入信息,包括原產地、歸類信息的審查

征稅平臺

是海關中心成立的“長江經濟帶”統一征稅平臺

計算征稅,制發稅收繳款通知書,負責稅收的追征補正等有關稅收的行為

風險平臺

是海關風險中心

風險布控、風險分析、風險輿情、參數分析

2)模型運行解釋。長江經濟帶企業通過單一窗口提交進出口有關的單證信息、貨物信息等,由單一窗口對信息進行儲存、分類,并發給各部門處理中心。各部門對信息進行審核,確認無誤的將信息反饋到單一窗口,單一窗口將放行信息反饋給企業;若一個部門認為貨物有問題的,將信息反饋給單一窗口,單一窗口將需要查驗貨物的信息發送給查驗中心,查驗中心完成查驗后將信息反饋給單一窗口,單一窗口再將放行信息反饋給企業;對需要補交證明材料、信息的貨物,單一窗口將信息反饋給企業,企業再通過單一窗口補交相應材料。



[1] 李春艷、文傳浩:《長江經濟帶合作共贏的理論與實踐探索——“長江經濟帶高峰論壇”學術研討會觀點綜述》,原載于《中國工業經濟》2015年第2期,第46頁。

[2] 李春艷、文傳浩:《長江經濟帶合作共贏的理論與實踐探索——“長江經濟帶高峰論壇”學術研討會觀點綜述》,原載于《中國工業經濟》2015年第2期,第49頁。

[3] 肖力:《對長江經濟帶區域通關一體化改革的幾點思考》,原載于《海關與經貿研究》2014年第5期,第44頁。

[4] 肖力:《對長江經濟帶區域通關一體化改革的幾點思考》,原載于《海關與經貿研究》2014年第5期,第42頁。

 

作者:干春暉。本文參與撰寫人員:周陽、黃丙志、朱秋沅、萬中心、溫韌、蔡俊偉、馮郎照、解濤、俞佳琦、康麗娜。

來源:《科學發展》雜志2019年第2期

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