上海高質量發展戰略路徑研究
2019-04-15 11:31
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    一、上海推動高質量發展的基礎條件

近年來,上海經濟發展取得了歷史性成就,改革創新取得重大成果,城市綜合服務功能不斷提升,經濟社會發展態勢總體良好,主要指標達到甚至超過許多發達國家和地區的水平。這在客觀上為上海探索高質量發展積累了豐富的改革實踐經驗,奠定了堅實的經濟社會基礎。

    (一)綜合經濟實力躍升,高質量發展的基礎扎實

上海推動高質量發展具有較好的綜合經濟實力支撐。上海經濟一直保持較高的增長速度。進入“經濟新常態”以來,上海經濟增長穩定性總體高于全國。2017年起,全市生產總值從5年前的2萬億元躍升到3萬億元,年均增長7.1%;人均生產總值超過12萬元大關,躋身高收入地區行列,在全國城市中位居前列,遠超全國平均水平。根據日本森紀念財團城市戰略研究所發布的2017年“全球城市實力指數”(GPCI)報告,上海實力指數排名由2008年的第25位上升到2017年的第15位;憑借人口規模、GDP水平及世界500強企業運營落戶數量列經濟領域第5位。

    (二)增長速度平穩換擋,高發展的穩定性和韌性增強

20082013年,上海經濟進入中速波動增長階段,平均增速8.6%,目前正逐步過渡到中速穩定增長階段,GDP增速穩定在6.9%左右,增速標準差明顯降低,比之全國更早進入經濟新常態。與此同時,公共財政收入、居民消費價格指數、社會消費品零售總額等主要經濟指標保持相對穩定,全社會固定資產投資中的第三產業投資和非國有經濟投資占比穩步上升,就業形勢保持相對平穩,經濟運行呈現更趨均衡、更加協調、更具韌性的“穩態”格局。

(三)經濟結構持續優化,高質量發展的新動力機制正在形成

上海率先進入經濟結構調整新階段,以現代服務業為主體、戰略性新興產業為引領、先進制造業為支撐的現代產業體系初步形成。當前上海第三產業增加值占全市生產總值的比重達到65%以上,實體經濟基礎更加牢固,經濟增長對投資、房地產業、重化工和勞動密集產業的依賴不斷降低。一方面,上海著力深化產業結構調整,服務經濟已成為驅動上海經濟增長的主要動力源,以高附加值為特征的金融業、信息產業等增加值占比分別達到17.7%10.9%;另一方面,“高端制造 現代服務”實現雙輪驅動、均衡增長,產業融合化發展的趨勢更加明顯。2017年以來,上海高端制造業對經濟發展的帶動效應逐步顯現;汽車制造、商貿服務等“老產業”通過信息化、智能化改造不斷釋放新動能、帶來新增長。根據《2017上海產業和信息化發展報告》,上海兩化融合指數為87.43,高于全國3個百分點;重點行業的云計算覆蓋率超過50%

    (四)質量效益水平全國領先,高質量發展先發優勢明顯

得益于供給側結構性改革深入推進、創新驅動發展戰略有效實施,上海的生產效率始終保持全國領先水平,2017年全市全員勞動生產率達到22.0萬元/人,是全國平均水平的2.2倍,略高于北京(21.3)和深圳(21.0)。工業企業質量效益好于全國,2017年全年規模以上工業企業實現利潤總額3200.10億元,比上年增長10.5%,實現稅金總額2087.36億元,增長6.7%,全市規模以上工業企業銷售利潤率高于全國平均水平23個百分點。落后產能淘汰和低效建設用地減量加快,2017年全年完成產業結構調整項目1436項,實現低效建設用地減量8.4平方公里。財政收入增速穩、質量優,且結構趨于合理,2017年全年地方一般公共預算收入6642.26億元,比上年增長9.1%,非稅收入占全市一般公共預算收入比重為11.7%,為全國最低。居民收入持續增長,2017年全市居民人均可支配收入為58988元,增長8.6%,城鎮和農村居民收入分別增長8.5%9%。財政收入和居民收入增速與GDP基本同步,“三個口袋”好的效益全面顯現,為經濟深度調整轉型提供了強大的財力支撐。

    (五)城市核心功能不斷增強,高質量發展的增效空間廣闊

圍繞“五個中心”建設,上海加快集聚各類功能性機構,開放型經濟能級較高,對全球經濟網絡的高端鏈接能力和生產性服務的集聚輻射能力愈來愈強,已成為國外高端生產性服務業企業進入中國市場的首位門戶城市。股票、期貨、外匯、黃金等金融市場交易量均位居世界前列,全球性人民幣產品創新、交易、定價和清算中心初步形成,金融市場形成了規模大、品種全、能級高的全國性市場。上海是中國大陸吸引跨國公司地區總部最多的城市,對外投資處于全國領先水平,口岸貿易總額占全球的3.2%,居世界城市首位。上海港集裝箱吞吐量連續8年保持世界第1位,國際貨郵吞吐量躍升全球第2位(僅次于香港國際機場),航空旅客年吞吐量突破1億人次,全球排名前20位的班輪公司、排名前4位的郵輪企業、全球九大船級社均在滬設立總部或分支機構。技術交易市場的市場化程度逐年提高,產權市場交易方式不斷推陳出新。

    (六)消費升級引領全國,高質量發展的市場動力較為強大

2017年底,上海社會消費品零售總額達到1.18萬億元,超過北京成為國內最大消費城市,人均消費支出3.98萬元,位居全國首位。消費成為經濟增長的主要驅動力,最終消費率對經濟增長貢獻高于資本形成。商品市場日趨發達,正從傳統市場向功能拓展、服務深化的現代市場功能建設轉型,從非規范化向規范化、制度化方向轉變,從線下市場向線上、線下協同發展轉變,市場影響力和輻射力從區域市場、全國市場向國際市場拓展。同時,上海率先進入消費結構升級階段,呈現商品消費品牌化、品質化、智能化,服務消費深度化、個性化、情感化的趨勢,商品和服務供給體系的變革加速,無人店、體驗店、買手店等新業態競相登場,場景式、體驗式消費等消費新業態、新模式在上海得到快速發展,增強了高質量發展的市場推動力。跨境電子商務對消費的促進進一步顯現。

    (七)改革開放取得重大進展,高質量發展的創新活力較強

上海自貿試驗區率先探索制度創新,基本形成了對接國際通行規則的投資管理制度、以貿易便利化為重點的貿易監管制度、兼顧擴大開放和防范風險的金融開放創新制度、以實現治理現代化為目標的政府管理制度等制度體系,創新重要成果在全國復制推廣,中國(上海)自由貿易試驗區建設總體實現初衷。開放型經濟發展能級不斷提升,利用外資結構持續優化,全市跨國公司地區總部累計達到600余家,與超過20個“一帶一路”沿線國家和重要節點城市建立經貿合作伙伴關系。“放管服”改革有序推進,不斷強化企業主體地位,持續優化政務服務,公平競爭的市場環境條件不斷改善。將市場法治環境建設作為激發市場內生活動的重要支點,著力推進完善市場信用體系,強化知識產權保護,為市場體系建設提供有利的法治保障。供給側結構性改革不斷深入,具有全球影響力的科技創新中心建設重大布局和政策體系初步確立,全社會研發經費支出相當于全市生產總值的比例提高到3.8%左右。重大科技基礎設施群、研發與轉化功能型平臺建設提速,全社會研發經費支出占比顯著提升,接近世界一流創新型國家水平,形成提高供給質量、補充新動能的“創新活力源”。

    (八)社會事業資源優勢得天獨厚,高質量發展的底線支撐較為穩固

上海擁有完善的現代化基礎設施體系和公共服務體系,底線民生和基礎民生方面保障水平居全國前列。科技資源方面,在滬研發企業全球性總部和區域性總部數量僅次于硅谷和東京;上海科技人力資源總量已突破5萬人,高技能人才占技能勞動者比例達到30.2%。上海居民平均期望壽命、孕產婦死亡率、嬰幼兒死亡率指標連續11年處于世界發達國家水平。國際醫學中心(SIMC)等一批先進醫療機構將成為上海面向全球提供高端醫療服務的代表。上海基礎教育入學率近100%4所享譽全球的985大學和67所高等院校、53家研究生培養機構,為城市的創新發展提供了持久動力。技術職業教育完善,是成人繼續教育和終身學習的典范城市。世界一流的信息基礎設施、豐富的科技資源和優質的教育衛生資源,為上海推進高質量民生建設提供了有力支撐。

    二、上海高質量發展目標和思路

    (一)高質量發展的上海特征

上海的高質量發展不僅要體現新時代特色,遵循普遍的發展規律,又要契合上海發展階段要求和區域特質,立足國家需要解決且上海最有優勢的領域,率先突破。

    1.必須體現創新驅動的“率先性”。上海人均GDP即將突破2萬美元門檻,已進入后工業化、城市化后期、高收入的“兩后一高”發展階段,城市基礎設施大規模建設基本完成,向成熟的服務型和消費型城市轉變趨勢明顯,產業結構總體框架基本定型,現代服務業占據主導地位,制造業面臨結構優化和技術變革。這就要求上海的高質量發展要跳出大規模要素投入驅動的傳統老路,率先實現以創新為第一動力、人才為第一資源、現代服務業和高端制造業為導向的供給質量提升,以知識和信息為核心的要素質量提升。

    2.必須體現核心功能的“輻射性”。城市的國際競爭力很大程度上取決于其在全球城市體系中的節點地位以及核心功能的影響力。這就要求上海高質量發展要把品牌建設作為重要抓手和標志,塑造在全球范圍內具有顯示度和識別度的核心功能、支柱產業和特色服務,通過不斷加強城市開放程度、改善營商環境和提升公共服務水平,增強對人才、技術、信息、現代金融等高質量要素的集聚與配置容量,逐步成為全球經濟網絡體系中樞,形成對全球產業鏈、價值鏈的掌控力和話語權。

    3.必須體現空間結構的“協同性”。上海是長三角區域和長江流域發展的“龍頭”,城市化率達到90%左右,城市化規模擴張基本結束,集聚與擴散相對力量發生變化,城市與鄉村關系、城市與區域關系面臨重構,城鄉要素趨于雙向流動,城鄉功能更加有機互補,行政區經濟向都市圈經濟、城市群經濟轉型。這就要求上海高質量發展在空間上要率先形成均衡高效的區域結構和城鄉結構,依托城市服務功能的輻射,實現城鄉高質量協調發展、城區與郊區高質量協同發展、核心城市與長三角區域高質量一體化發展。

    4.必須體現資源利用的“集約性”。上海是擁有超過2400萬人口的超大型城市,在形成具有全球影響力的“競爭性”高位發展的過程中,不可避免地面臨人口膨脹、交通擁擠、環境承載力惡化、城市功能過度集中、自然資源緊張等問題。這就意味著上海的高質量發展底線要求更嚴格,效能要求更高。要在用地、用能規模控制并有序減量的條件下,解決好城市美好生活需要與“大城市病”之間的矛盾,構建高效能的城市精細化管理體系和社會共享共治體系,提升超大城市現代化治理能力和水平,提高投入產出效率,以有限的資源、更少的能耗獲取更大的效益。

    (二)基本原則

    1.堅持質量第一、效益優先。發展是第一要務、人才是第一資源、創新是第一動力,推動高質量發展,必須堅持質量第一、效益優先的衡量標準。以供給側結構性改革為主線,培育新產業、新動能、新增長極,全力打響上海制造、上海服務、上海購物、上海文化四大品牌,推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革,提高全要素生產率,形成加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系,增強創新引領力、區域輻射力和國際競爭力。

    2.堅持理念引領、內涵升級。高質量發展是體現創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念的發展,是能夠更好地滿足人民日益增長的美好生活需要的發展。堅持將創新作為引領發展的第一動力,突出優化區域協同、城鄉一體的空間格局,聚焦解決超大城市發展中不平衡、不充分、不協調、不可持續的突出問題,創新底線約束、低碳韌性的路徑模式,立足面向國際、服務全國、引領長三角的門戶樞紐地位優勢,構建多方參與、協同治理機制,使得創新成為第一動力,協調成為內生特點,綠色成為普遍形態,開放成為必由之路,共享成為根本目的。

    3.堅持發揮優勢、動態優化。高質量發展具有動態性,目標思路和政策舉措不是一成不變,需要根據實踐的深入、認識的升華而不斷豐富、不斷完善。發揮開放、創新、高品質優勢,對標國際城市,著力增強上海全球城市的吸引力、創造力和競爭力,形成更高能級的城市核心功能,更高層級的現代化產業體系,更高品質的人民生活,更加精細的城市管理,更可持續的生態環境。

    4.堅持體系構建、長效保障。高質量發展不是單純追求經濟總量、經濟增速,而是更加注重經濟、社會、環境等方面的均衡發展。加強頂層設計,確定發展思路,構建指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價體系,創建和完善制度環境,系統推動實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。高質量發展不能一蹴而就,在有效防控經濟社會各種風險的前提下發揚釘釘子的精神,持續用力、久久為功,把構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制作為長效保障。

    (三)總體目標

高質量發展的基本衡量標準是產業體系比較完整,生產組織方式網絡化、智能化,創新力、市場需求捕捉力、品牌影響力、核心競爭力強,產品和服務質量高,供需匹配度高。結合高質量發展的一般內涵與上海特征要求,上海推動高質量發展的總體目標是:

堅定卓越發展取向,以深化供給側結構性改革為主線,以提高全要素生產率為主攻方向,聚焦全球資源配置核心功能、實體經濟提質增效,加快建立高質量供給、高質量需求、高質量流通、高質量配置、高質量產出、高質量收入分配的經濟循環體系,創新驅動的引領作用進一步增強,率先建成體現質量變革、效率變革、質量變革的高層次現代化產業體系和高能級城市核心功能,產業能級邁向全球價值鏈中高端,全球資源配置能力顯著增強,基本形成更可持續的生態環境,全面形成城市高效治理、人民生活更高品質的發展格局,企業、產業和區域質量效益明顯提升,全球城市吸引力、創造力、競爭力進一步增強,高質量發展水平居于全國領先。

    1.城市核心功能持續增強。聚焦重點領域核心功能建設,建立具有國際影響力的發展平臺,形成全球高端資源要素集聚和配置能力,成為全球資金、信息、人才、貨物、科技等要素流動的重要樞紐節點。進一步深度融入全球金融體系、貿易投資網絡、航運資源配置體系、技術創新網絡,全球金融中心與國際航運中心發展指數進一步提升,全球城市競爭力排名力爭進入前10位。

    2.產業能級大幅提升。圍繞全球城市核心功能的培育,對接國際高新技術和產業前沿,適應生產和消費升級需要,形成產業高端化、服務化、智能化、綠色化發展格局,構建起以創新經濟為引領,服務經濟為支撐,實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源融合協同發展的現代化產業體系,戰略性新興產業占比達到20%以上,文化創意產業增加值占比達到15%以上,工業增加值率水平持續提升,形成高能級的產業創新能力、強輻射的價值鏈環節、持續優化的“產業生態”、較強的可持續發展能力,助推產業邁向全球價值鏈中高端。

    3.創新引領效應顯著凸顯。企業創新活力進一步迸發,創新投入能力、創新要素集聚能力、創新產出能力同步提升,企業研發支出占GDP比例達到4%以上,全要素生產率達到美國的60%以上水平,涌現出大批創新創業企業。

    4.城市空間結構更趨優化。突出交通骨架引導,“一主、兩軸、四翼,多廊、多核、多圈”的空間結構初步成形,同長三角區域的交通關聯度和經濟協作度進一步增強。空間利用向集約緊湊、功能復合、低碳高效轉變,土地利用效率顯著提升,地均產出水平實現倍增。

    5.生態環境更可持續。產業能耗明顯降低,單位GDP能耗控制在0.3噸標煤/萬元,非化石能源消費占比達到15%。發展對環境的影響大幅減少,二氧化碳和主要污染物排放量進一步削減,空氣優良率達到90%以上。資源循環利用邁上新水平,生活垃圾回收和資源化利用率明顯提升,綠色發展對標效應顯現。資源節約型、環境友好型社會建設基本建成,在全國率先走出人與自然和諧共生的高質量發展新路。

    6.開放型經濟繼續保持領先。開放型經濟發展水平始終保持全國領先,市場準入和運行管理與國際通行規則基本接軌,資源整合和要素配置能力顯著增強,制度規則體系更加規范,貿易投資便利化水平顯著提升,全球營商環境排名上升。服務貿易進出口規模在全市對外貿易總額中的比重超過30%,高技術產品占貿易貨物出口額比重進一步提升,上海在全國擴大開放中的樞紐、平臺和窗口地位進一步凸顯,在開放競爭與交流合作方面取得新突破。

    7.人民生活極大改善。社會民生領域布局不均衡、發展不充分的矛盾得到有效緩解,群眾生活質量持續改善。居民收入增加和經濟增長基本同步,居民就業更加充分,社會保障和基本公共服務更加公平,城鄉收入差距進一步縮小,城鄉發展更趨協調。基本構建符合超大城市特點和規律的社會治理體系,城市更加有序安全干凈、宜居宜業宜游。

1    上海高質量發展主要發展指標

序號

指標名稱

目標值

1

全球城市競爭力

10

2

戰略性新興產業占比

20%以上

3

文化創意產業增加值占比

15%以上

4

企業R&D支出占GDP比例

4%以上

5

全要素生產率

達到美國的60%以上

6

單位GDP能耗

0.3噸標煤/萬元

7

非化石能源消費占比

達到15%

8

空氣優良率

90%以上

9

服務貿易進出口規模在全市對外貿易總額中的比重

超過30%

    三、上海高質量發展的戰略路徑

上海推動高質量發展,必須有效應對新挑戰、解決新問題。要立足面向國際、服務全國、引領長三角的門戶樞紐地位,對標國際大都市,優化區域協同、城鄉一體的空間格局,圍繞解決超大城市發展中不平衡不充分的突出問題,聚焦上海全球城市核心功能建設的關鍵環節,構建上海高質量發展的“四梁八柱”。要促進生產、流通、分配和消費的全面升級,增強產品和服務的質量優勢,強壯實體經濟。要全面深化改革開放,消除資源錯配的體制機制弊端和政策壁壘,進一步提升資源配置效率。要嚴守土地、人口、環境和城市安全底線,有效防控經濟社會各種風險,系統推動更高質量發展,使產業發展更高能級、人民生活更高品質、生態環境更可持續、資源利用更加高效。

    (一)加快形成更高能級的產業體系

樹立“以畝產論英雄”“以效益論英雄”“以能耗論英雄”“以環境論英雄”的導向,將結構調整作為主攻方向,著力提升產業高度和經濟密度,進一步釋放都市經濟集聚效應,大力培育經濟發展新動能,加快向全球產業鏈、價值鏈、服務鏈高端環節邁進,形成具有世界影響力、輻射力、競爭力的現代產業集群和城市功能。

    1.推動新興產業擴容增效。超前布局未來前沿產業,在生命健康、人工智能、量子通信、空天海洋等領域加強布局。加快戰略性新興產業集群建設,聚焦發展新一代信息技術、智能制造裝備、集成電路、生物醫藥與高端醫療器械、新能源與智能網聯汽車、北斗導航、航空航天、新材料、節能環保等產業,推動產業鏈、創新鏈、價值鏈升級,集聚一批具有技術引領性、價值鏈控制力強、高智能化等特征的先進制造業,形成若干具有世界級影響力的產業集群。重點淘汰高能耗、高污染、高風險企業,以及勞動密集型、低端加工型、低效用地型一般制造企業,改造提升傳統優勢產業,加快推動汽車、船舶、鋼鐵、化工等產業技術改造,提升核心競爭力。

    2.推進低效產業園區的轉型升級。嚴格產業項目準入和結構調整管理,積極探索土地二次開發的新機制、新模式和新政策,加快完善閑置低效用地退出機制,加大資源低效利用相對集中片區整體轉型力度,推動現狀低效工業用地逐步減量,零星低效存量用地加快轉型。聚焦臨港、虹橋、世博與吳涇、高橋、南大、吳淞、桃浦等重點區域,前瞻布局高端高新產業,引進高質量優質項目,加大資源低效利用相對集中片區整體轉型力度,打造土地高效利用、產業集群發展、高經濟密度的產業高質量發展新標桿。積極探索產業園區轉型升級的新機制、新模式和新政策,提高園區運營開發水平。

    3.提升總部經濟能級。加快集聚高能級、廣輻射的全球功能性機構,大力發展離岸經濟、平臺經濟,建設一批服務全國、面向國際、連接內外的大市場、大平臺。大力吸引國際非政府組織、國內外大型金融機構總部、國際知名服務品牌入駐,集聚和發展一批具有重要市場地位的金融貿易機構,引進專業服務、服務貿易、航運服務、科技服務等領域的知名企業和組織。推動證券市場建立接軌國際規則的高新技術企業上市制度,推動原油期貨、黃金等價格信號成為全球資源配置的風向標,打造具有全球影響力的在岸大宗商品交易定價中心,提高“上海價格”“上海指數”的國際影響力和話語權。發展高能級總部經濟,支持現有跨國公司總部拓展功能、提升能級,培育一批具有較強國際競爭力的本土跨國公司。

    4.培育一批國際標識度的世界一流品牌。堅持把打響“四個品牌”貫穿于高質量發展的全過程,推動一批高質量發展重點行業、重點領域、重點企業產品和服務質量達到國際先進水平。抓牢關鍵核心技術、高端產業集群、過硬質量品質3個環節,大力發揚工匠精神,全面提升制造業質量和品牌。建立健全戰略性新興產業和現代服務業的標準體系,打造質量、工程、服務等領域的“上海標準”,組織實施各行業的對標達標行動,全面提高上海產品和服務的創新含量、文化品位和附加值。以打造品牌為重點強化質量、標準、研發、設計和營銷全過程的品牌管理,實施提品質創品牌行動,推動品牌跨界合作,加強品牌保護,打造世界一流品牌,形成一批具有競爭力和國際知名度的名品、名牌、名企、名店、名街、名園、名家等。

    (二)激發培育高濃度的創新活力

圍繞建成全球學術新思想、科技新發現、技術新發明、產業新方向的重要策源地,進一步深化改革,加強以知識創新體系、技術創新體系和市場創新體系為核心的創新體系建設,增強創新策源能力,實現從“要素驅動”“投資驅動”向“創新驅動”“效率驅動”轉變。

1.加快重大科研設施建設。積極推進張江綜合性國家科學中心建設,制定重大科技專項扶持的配套政策,對人工智能、大數據、量子通信、航空發動機等重點方向提前布局、率先突破,提高基礎研究能力,攻克“卡脖子”的核心技術,提升重大前沿技術源頭創新能力。高標準建設張江科學城,打造世界一流實驗室和科學設施集群,提高集中度和顯示度。

2.進一步降低科研創新的制度成本。加大研發費用加計扣除力度,研究通過擴大高端人力資本投入參與增值稅抵扣范圍或所得稅前加計扣除方式鼓勵企業加大相關投入。加強政府科學研究基金對核心關鍵技術“攻關”“迭代”支持力度,對企業實現技術突破和進口替代的予以一定獎勵。加快在商事制度、審批制度和監管體系上下功夫,推出一批“落地見效”的改革舉措,積極推進知識產權、成果轉化、科技金融、新經濟監管等領域改革突破,營造高效集聚全球創新資源的優良創新生態環境。

3.打造充滿生機的產業創新集群和創新企業集群。推動實體經濟和新興產業全面建立共性技術創新平臺,支持企業主導建設國家級產業創新中心。鼓勵大型企業和技術龍頭企業設立開放式創新平臺,構建大中小微企業合理分工的協作式創新體系。加強研發創新的國際交流與協作,積極融入全球創新網絡,形成創新策源能力強、創新資本密度大、創新人才黏度高、市場創新力量足、創新生態環境優、創新創業“場效應”突出的區域創新生態系統,加快人工智能、大數據、物聯網等新技術突破和場景應用,推動研發與轉化功能型平臺建設,依靠市場力量加快培育獨角獸企業,以及一批在細分領域內具有全球領先技術和領先產品的“隱形冠軍”企業,搶占新經濟發展制高點。

4.提升創新人才國際競爭力。優化人才服務環境和發展機會,積極實施人才高峰工程。瞄準國家戰略和上海所需,建立國內外頂尖人才定向聯系引進機制,精準引進高層次人才,確保“引得進,留得住,干得好”,集聚一批全球頂尖科學家和產業領軍人才。積極探索創新型人才的培養和成長機制,建立基礎研究人才培養穩定支持機制,完善需求導向的職業教育人才培養模式和職業技能培訓制度,培養造就具有國際水平的戰略科技人才、科技領軍人才、青年科技人才和高水平創新團隊。加快推動產教融合發展,促進教育、產業、科技、人才政策協同聯動。弘揚企業家精神,培育具有重要影響力的企業家隊伍,打造高端創新人才引領、企業家運營、能工巧匠支撐的梯度型人才隊伍。

    (三)加快形成更加協調的區域空間結構

著力優化城市功能布局,打造“網絡化、多中心、組團式、集約型”的大都市圈空間格局,促進城市有機更新,實現土地利用的集約緊湊、功能復合、睿智增長。

1.增強上海大都市圈對長三角區域的輻射帶動功能以產業、交通、生態和基礎設施等復合廊道形式,打造內外聯動、廣輻射的廊道系統,強化上海核心城市的空間網絡樞紐功能。加快推進上海大都市圈規劃建設,打破資源要素流動與配置的行政區劃割裂,推動區域基礎設施互聯互通、市場體系開放統一、公共服務共建共享,推動產業發展錯位競爭、公共服務資源跨區域優勢互補。分層次促進城市非核心功能疏解,推動以服務長三角為重點的教育醫療功能、中高端制造生產環節、區域性商貿市場、倉儲物流功能、部分金融數據處理后臺服務功能轉移,提升上海與周邊區域的聯系。

2.優化城市產業空間布局統籌優化全市產業定位和空間布局,主城區優先發展高端生產性服務業和高附加值都市型工業,著重提升蘇州河北部、長三角門戶區域,以及重點功能區的發展能級與后勁。郊區集聚發展先進制造業,推進先進制造業相對集中布局,培育若干世界級先進制造業集群,將先進制造業集中的工業區予以長期鎖定,形成代表制造業最高水平的產業基地。依托紫竹、漕河涇、市北、楊浦、嘉定、臨港等產業園區、大學城和重要產業基地,發揮產城融合的優勢,建設創新功能集聚區。

3.推動城市空間有機更新以小尺度、針灸型動態更新為理念,將中央活動區打造成為展現上海城市魅力和全球吸引力的核心地標,推進高端商務、財富管理、文化旅游、全球購物等功能有機融合。統籌推進老舊社區的改造復興,加強存量住房更新和維護,鼓勵未來社區發展街區制。挖潛增加小尺度城市開放空間,加強居住區、公園、公共服務設施、開放空間和交通的互聯互通,提升公共空間的可達性和網絡復合性,加強開放空間與文化、旅游、教育、藝術的融合,塑造高品質公共空間。打造優質濱水活動區域,繼續推進黃浦江兩岸開發建設。加強歷史文化風貌景觀保護,延續城市歷史格局、肌理與空間尺度。

4.統籌平衡“中心城—新城—新市鎮—村莊”四級城鄉體系以城鎮圈促進城鄉統籌發展,以生活圈構建城鄉生活網絡,優化城鄉體系,保留鄉村特色風貌。加快完善郊區新城綜合性功能和輻射帶動能力,強化松江新城、嘉定新城、青浦新城、南橋新城、南匯新城的交通支撐能力和公共服務配套,加強人口和產業集聚,打造若干面向長三角服務的區域綜合性節點城市。進一步突出新市鎮統籌鎮區、集鎮和周邊鄉村地區的作用,打破傳統城鎮體系以行政層級配置公共資源的方式,凸顯核心鎮的聯動發展和區域帶動能力,強化中心鎮綜合服務與特色產業功能,實現郊區的城鄉統籌發展。以鄉村振興戰略引領美麗鄉村建設,遵循鄉村自身發展規律,充分體現上海農村的地域特征。

5.推進土地資源集約高效利用嚴守建設用地總量、強化建設用地流量、盤活建設用地存量,統籌城市的經濟密度和空間品質,合理確定土地開發強度、優化土地資源配置、提高土地利用績效。堅持總量控制、結構優化的原則,實行開發強度分層分區管控,強化開發強度分類差異化引導。大力推進城市開發邊界外建設用地減量化,盤活批而未供土地的用地指標,完善用地指標管理,強化低效用地退出,鼓勵土地混合利用,促進地下空間資源合理開發。以產城融合為導向,提高新城副中心土地混合利用強度、集約利用水平和立體開發程度。

    (四)加快形成更高品質的人民生活

著力破解城鄉發展不協調、公共服務不充分、公共設施布局不均衡、人口結構深度老齡化、超大城市治理難等問題,進一步推進城市公共服務能力和社會保障水平接軌國際,補足農村發展短板,使城市更加包容、更有溫度、更具幸福感。

1.帶動城鄉居民增收瞄準技能人才、新型職業農民、科研人員、小微創業者、有勞動能力的困難人員等增收潛力大、帶動能力強的重點群體,穩步提升就業質量。深化企業和機關事業單位收入分配制度改革,穩定和擴大中等收入群體比重,拓寬勞動收入、財產性收入渠道。完善各類專項救助和臨時性救助政策,提升精準兜底、分類救助能力,織牢民生保障安全網,夯實社會和諧有序的基礎。

2.精準補齊公共服務供應不充分和布局不合理的短板落實基本公共服務目錄制度,提高公共服務和民生保障投資的有效性和精準性,統籌重大設施布局,著力補齊薄弱環節。充分發揮公共服務在促進職住平衡、提升城市功能、吸引人才集聚等方面的重要支撐作用,促進優質公共服務資源向郊區、基層流動,切實解決義務教育、基本醫療、公共交通、社區服務等資源的布局不均衡問題。積極推進中外合作辦學,培育一批全球頂級醫院,增加多層次、多樣化、更優質的公共服務有效供給。創新公共服務資源的投入、建設、管理和運營模式,建立健全服務標準和規范。

3.建設老年友好城市和老年友好宜居社區加強城市規劃設計對老年人的友好性,營造滿足老年人的生活、居住、出行、護理、養老、社交等需求的城市環境。大力發展老年友好醫療護理體系,建設社區日托中心、長者照顧之家等設施,打造“30分鐘養老護理社區”,增強醫療服務機構設施的可達性,密切社區、家人和老年人聯系。推動社區養老服務向嵌入式、小規模、多功能方向發展,構建多樣化、多層次的養老服務體系,使養老機構規模、服務水平達到國際同等老齡化城市的領先水平。

4.助力經濟薄弱地區和低收入農戶實現共同富裕實施公共財政政策的差別化管理,繼續促進公共財政以更大力度向遠郊純農地區、生態保護區域和經濟相對薄弱地區傾斜。推動區域發展與幫扶開發聯動,通過農民異地轉移就業、落實基層幫扶責任、推進農村集體產權制度改革等多種方式,幫助低收入農戶增收。靈活運用政府補償、市場補償、社會補償等多種手段,充分發揮市場主體的積極性,通過補貼、優惠貸款、稅收減免多樣化手段,吸引銀行信貸、工商資本、民間資本和社會力量參與經濟薄弱地區建設和優勢資源開發。

    (五)加快形成更高水平的綠色發展格局

著力把控總量、降低強度、優化結構,按照國內最嚴、國際接軌的標準,更大力度解決突出環境風險問題,更大幅度改善生態環境質量,努力建成國際一流的宜居城市。

1.堅決打贏水、大氣、土壤污染防治攻堅戰突出消除黑臭水體和劣V類水體,塑造清水環繞、綠意盎然的城市圖景。突出PM2.5和臭氧“雙控雙減”,深化多種大氣污染物的協同治理,加強重型柴油車等移動源污染治理和港口船舶大氣污染防治。突出土壤總體保持穩定,實施建設用地土壤安全評估和準入管理,推行土壤污染治理與修復終身責任制。

2.強化能源消費減量替代和結構優化堅決落實能源消費總量控制目標,深化燃煤污染控制,加快桃浦、南大、吳淞,高橋、吳涇等地區的產業轉型升級,實現鋼鐵行業、化工行業用能和排放總量明顯下降,全市煤炭消費總量明顯減少,單位國內生產總值能耗水平進一步下降。大力發展風電、天然氣等清潔能源,積極建設天然氣等清潔能源產供儲銷體系,在發電、供熱、交通等領域擴大天然氣運用。

3.建立垃圾減量分類長效體系集中力量建成一批固廢處置重大設施和項目,提高生活垃圾減量化、資源化、無害化水平。探索形成垃圾強制分類工作機制,進一步提高垃圾分類示范社區覆蓋率,逐步推行分類垃圾與混合垃圾差別化收費。嚴格執行節能環保產品強制采購制度,大力推廣節能、節水、節材產品和資源再利用產品。

4.因地制宜增加優質生態產品供給大力推進郊野公園建設,逐步提升郊野公園建設水平。加快推動中心城區開放式立體綠化建設,對具備條件的房屋全面推進屋頂綠化和太陽能屋頂建設。推進將廢棄地和閑置地打造成綠化景觀,見縫插針地建設“口袋公園”。完善綠地資源的空間分布,通過文綠結合、體綠結合、拆違建綠等方式,打造多樣化綠色生態體系。

5.綜合整治城鄉人居環境鞏固“五違四必”整治成果,實現“美麗家園”建設全覆蓋,進一步提升城鄉居民生活環境。結合美麗鄉村建設,分類推進郊區村莊改造,逐步推進“水、林、田、灘”復合生態空間格局優化,加強對老鎮區、城郊接合部、城中村、195地塊等薄弱區域的“清臟”“治亂”和“增綠”,切實解決農村垃圾、污水等問題。以規模化畜禽養殖場為重點,推動種養業廢棄物資源化利用,減少農業面源污染。

    (六)加快形成更為便利的營商環境

著力形成國際一流的市場化、法制化、便利化營商環境,推動國內外各種高質量要素的集聚、流動和輻射,提升上海面向全球的吸引力、影響力和競爭力。

1.擴大產業領域尤其是服務業和金融業的對外開放。全面落實中央擴大開放承諾與部署,積極修訂外資準入負面清單,大幅放寬市場準入門檻。積極推進制造業全面開放,促進戰略性新興產業和高端制造業利用外資。加快落實擴大銀行、證券業和金融市場對外開放,加快保險業開放進程,拓展自由貿易賬戶功能和使用范圍等一系列金融業開放重大舉措,盡快推進醫療、文化、教育等領域開放。

2.打造面向全球的貿易、投資網絡。大力拓展與“一帶一路”沿線主要港口合作,加強能源及大宗商品貿易。完善進博會“6 365”服務模式,建立與相關國家的展會互促機制,構建商務與投資峰會、國別進口商品周、教育文化交流周等國際合作平臺。支持本土企業加快國際營銷網絡體系建設,推動上海本地高質量大型企業“走出去”,形成布局全球的生產、投資和服務網絡。

3.進一步提升政務服務水平和效率。深化“互聯網 政務”改革,全面實施政務服務“單一窗口”,逐步實現各領域政務信息系統的整體部署、互通互聯和共建共享。進一步深化商事制度改革,精簡審批材料,推行格式化材料申報。推進貿易服務和監管制度創新。國家貿易“單一窗口”建設由口岸執法環節向前置和后續環節拓展,加強信息化聯網檢驗效率。

4.進一步完善公平競爭的市場治理環境。提高政策的連續性、穩定性和透明性,積極完善與營商環境密切相關的重點領域立法,進一步健全以信用為核心的新型監管體系,強化反壟斷執法,研究和關注共享經濟、互聯網經濟等新興產業“贏者通吃”帶來的經濟、社會問題,引導新興產業健康有序發展。

5.加強企業財產權益保護制度建設。完善企業家合法權益的保護機制。提高知識產權審查質量和審查效率,加快電子商務、大數據等新興產業,以及文化創意產業等新型知識產權保護制度建設。進一步降低企業稅負,深化行政事業收費改革,降低一批收支結余過大、明顯超過服務成本收費標準的項目,最大限度減少地方涉企收費。

    (七)加快形成推進高質量發展的有效保障

推進高質量發展,必須系統謀劃,協同推進,在組織機制、統計體系、績效評價、政策實施等諸多方面予以保障。

1.加快構建協同配合、專項推進的工作機制。聚焦高質量發展的目標和主要任務,明確年度工作目標、推進措施和責任分工,財政、投資、金融、產業、土地、環境、民生等各部門密切配合,加強統籌協調,分領域、分部門形成優化資源配置、促進高質量發展的配套政策,合理配置公共資源,有效引導社會資源,共同推動質量效益的提升。

2.加快建設現代化的統計信息服務體系。結合全國新一輪經濟普查,加快推進現代化統計調查體系建設,加強城鄉居民增收和生活質量調查。修訂文化創意、時尚、旅游、健康、高新技術、科技服務等產業統計分類標準,健全新興服務業統計體系,完善科技創新和研發成果轉化統計,研究制定“四新經濟”、共享經濟、供給側結構性改革等統計核算和監測辦法。推進地區生產總值統一核算改革,加快編制地方自然資源資產負債表。積極推進部門統計數據的聯通共享,全面提升統計能力和服務水平。

3.加快建立分類、分級的高質量績效評估制度。結合政府年度績效評價,全面整合已有的行政效能監察、政風行風評議等工作,建立覆蓋區、街道、鄉鎮的高質量績效評估制度,探索實行差別化與綜合性評價相結合、定量與定性相結合的績效評價方式。加強對地方金融機構和國有資產運營平臺服務實體經濟、創新創業、防范風險等方面的績效評價。建立以創新實效為核心、符合科研發展規律的科研創新評價機制。對高等教育、醫療衛生、公共衛生、公用事業等類型企事業單位按照高質量要求分門別類開展績效評價。健全多元化的績效評估主體,完善內部評估與外部評估相結合的機制,建立“底線、紅線”減分制度,健全行政效能投訴制度。

4.加快完善有效支持實體經濟發展和創新驅動的政策體系。以提高發展質量、改善經濟效率、強壯實體經濟、增強創新活力為導向,完善創新要素的政策供給,優化調整政策設計,加快產業扶持政策轉型。適應新形勢下需求升級快、產業技術路線變化頻繁的特點,減少政府對產業發展的直接干預,推進產業政策從選擇型向功能型轉變,著力疏通市場主體的“痛點”,公平支持各類市場主體的研發環節,加大從需求側支持產業發展的力度,通過財稅、金融、人才、土地等政策的精準發力,推動資本、人才、土地等要素的協同配合、良性互動。

 

作者:高騫,上海市人民政府發展研究中心發展處處長。吳也白,上海市人民政府發展研究中心發展處副處長。

來源:《科學發展》雜志2019年第3期

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