發達國家和地區生活垃圾分類管理的模式、歷程與機制
2019-04-15 12:41
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一、發達國家和地區生活垃圾分類管理主要模式

(一)以美國、加拿大為代表的生活垃圾源頭初步分類,處置廠適度分選模式

該模式下的生活垃圾分類相對簡單,即源頭產生垃圾部門只是初步分類分揀,然后垃圾被運到處置廠進行適度分選,整個分類的精細化水平一般。

從該模式分類類型來看,垃圾源頭大體分為4大類:可回收利用垃圾(紙張、塑料和金屬盒瓶等)、有機垃圾(庭院垃圾與食物垃圾)、特殊垃圾(大件家具、家用電器、有害垃圾等)以及其他普通垃圾。其中,對可回收垃圾的具體分類,在源頭部門不分或只是粗分,然后再經分選設施進行適度細分。經過分類收集運輸后,進入到后端處置環節。可回收垃圾被運送至分選設施,一般是轉運站內或專門的再生資源處理廠。有機垃圾被運送至堆肥廠或覆蓋材料(覆蓋土)加工廠,普通垃圾則送至填埋場或焚燒廠。

值得一提的是,有機垃圾是美國、加拿大生活垃圾的重要組成部分,即庭院垃圾與食物垃圾占到生活垃圾產生量的30%。一般來說,有機垃圾單獨分類后,庭院垃圾就地堆肥或收集后進行集中堆肥或制成覆蓋土,食物垃圾則被家庭粉碎機破碎后直接排入污水管網,或者收集后進行集中生物處理。

之所以形成這種分類模式,與美加兩國的資源、人口和經濟發展模式高度相關。美國與加拿大都是高消費、高排放的經濟發達國家,同時地域寬廣、資源豐富、人口結構多元,在產生大量垃圾的同時,推行高水平垃圾分類的動力相對不足。以美國紐約市為例,每年制造垃圾2400萬噸,一半來自居民的生活垃圾,每一個紐約人平均每天出產垃圾5磅(約4.5斤),這個數字是日本和很多歐洲國家居民每天丟棄垃圾的兩倍。在源頭部門初步分類之后,紐約市的垃圾不在市域內處理,而是由鐵路或船運送至弗吉尼亞州、新澤西州、賓夕法尼亞州和紐約州北部的垃圾處理廠,進入最終處理環節。

與此分類模式相適應,美、加兩國的最終垃圾處理多采用填埋方式。在美國和加拿大這些地廣人稀的國家,因為垃圾有地方埋,填埋成本比較低廉,比起投資幾十億美元建垃圾焚燒發電廠,它們自然更愿意選擇填埋。美國超過63.5%的垃圾被填埋處理,僅有15%的生活垃圾進行焚燒。加拿大的垃圾焚燒率也不到10%

(二)以中國臺灣、德國、瑞典、英國、法國為代表的生活垃圾源頭適度分類,處置廠精細分選模式

該種模式中生活垃圾分類相對細致,即在源頭部門便進行相對細致的分類,到處置環節進行精挑細選,能夠資源化利用的生活垃圾得到較充分回收利用。

在這種模式中,每一大類生活垃圾在源頭部門就進行相對詳細分類。比如,在德國柏林,[1]針對可回收垃圾就有藍色、綠色、黃色和灰色4種顏色的垃圾桶。藍色垃圾桶放可回收利用的紙類,綠色垃圾桶放玻璃制品,黃色垃圾桶放塑料包裝、金屬垃圾和日常廢舊塑料等,灰色垃圾桶放有機垃圾。再如在我國臺灣地區,20041月開始,臺北市進一步實施廚房垃圾分類收集。將廚房垃圾分為養豬廚余(剩菜剩飯類垃圾)和堆肥廚余(未經烹調的菜根菜葉垃圾)兩類,[2]分別放入后裝垃圾車尾部加掛的紅、藍塑料桶中。同時硬性規定若將普通垃圾雜物混入廚房垃圾排放,將被處以15006000元新臺幣罰款。

這種分類模式的形成,與這些國家和地區的資源稟賦、文明理念和發展模式等息息相關。與美國與加拿大的高消費、高排放不同,這些國家和地區盡管也經濟發達,但是由于資源和土地相對有限,生態環保和資源循環利用理念深入人心,加之群眾文明素質較高,逐步形成了這種較為精細的垃圾分類模式。

與這種分類模式相匹配的是,經過資源回收后的終端處理環節也非常嚴格,確保垃圾分類管理的成效一以貫之。比如在德國,為了使垃圾的處理與環境相容,德國對垃圾處理的技術選擇做了嚴格規定,在源頭控制和分類回收利用后,首先采取的是堆肥(生化)技術,其次是焚燒技術,最后才是衛生填埋垃圾。在臺北市,垃圾焚燒廠和填埋場必須執行臺灣環保署頒發的空氣排污許可證和水排污許可證,實現廢氣、廢水的達標排放,其守法報告要定期向臺北市環保局報送,并送給作為獨立第三方的臺北市監督委員會。

(三)日本所代表的生活垃圾源頭精細分類、全流程高質量處置模式

該模式特點在于,生活垃圾分類的全流程中各個環節都是精細化的,核心思路不是產生大量垃圾后焚毀它,而是盡一切可能變廢為寶,盡量少產生垃圾,最終需要處理的垃圾能夠得到高水平處置。正是由于實施這種模式,日本被公認為世界上垃圾分類最成功的國家。

日本的垃圾分類在源頭產生部門便非常精細。以東京為例,其23個特別區每個區的政府官網上都附有垃圾分類表,按照一定順序對垃圾進行逐一分類,總共可分為15大類,分別是容器包裝塑料類、可燃垃圾、金屬陶器玻璃類垃圾、粗大垃圾、罐裝類、瓶裝類、打印機墨盒類、摩托車類、廢紙、干電池、噴霧器罐、液化氧氣罐、白色托盤、塑料瓶和不可回收類,對每一類垃圾都有詳細的處理要求[3]

日本近乎苛刻的垃圾分類管理模式,與日本面臨的資源環境壓力有很大關系,同時也與日本社會的高度動員能力緊密相關。20世紀90年代末,日本政府更是提出了構建循環經濟的思路,為本已精細分類的生活垃圾管理工作提供了更加有力的支撐,這也保證了日本成為全世界資源循環利用率最高的國家。

在這種模式中,生活垃圾不僅分類精細,回收運輸也有精細化要求。日本的生活垃圾回收有嚴格的時間規定,住宅區管理人員給市民發放的日歷中都有明確的標記。比如,東京新宿區在周二和周五是可燃垃圾的投放回收日,周四和周六分別為可回收垃圾和金屬陶器玻璃類垃圾的投放日,而且必須在當天8點前投放,其他日期和時間不可回收。另外,不同種類的生活垃圾使用不同的專用垃圾車進行運輸。在每天規定時間里,各種垃圾清理車會沿居民區收集垃圾,用高壓水槍沖洗干凈,再將垃圾運往垃圾處理廠。

值得一提的是,正是因為實施這種高度精細的生活垃圾分類模式,日本的終端垃圾處置質量效果非常好。一方面,大部分生活垃圾變廢為寶,通過循環利用又變成寶貴的資源。另一方面,由于分類質量高,最終進入末端處置環節的垃圾純度也非常高(雜質特別少),因此,日本的垃圾焚燒質量相當好,焚燒后產生的有害物質非常少,環境質量能夠得到絕對保證。以日本東京市為例,由于有了這種焚燒質量保證,東京23個特別區(相當于上海的中心城區)中,其中21個區內都有垃圾焚燒廠,而且就置于鬧市區之中,很多垃圾焚燒廠周圍不乏高端住宅區和商業區。除了高質量焚燒垃圾之外,這種中心城區的垃圾焚燒廠往往還能夠成為所在區域的熱能和電能供應的能源中心,同時由于就在市民工作生活區域附近,既減少了垃圾轉運成本(很多社區產生的生活垃圾被直接拉到就近焚燒廠,無須中轉轉運),也能對民眾強化垃圾分類意識起到一定的警示與教育意義。

二、發達國家和地區推進生活垃圾分類管理主要特征

研究發現,發達國家和地區大體上都在人均GDP達到2萬美元(2010年不變價)左右時,才開始全社會大規模推動垃圾分類管理,并逐漸顯現出分類管理的成效。另外,發達國家和地區垃圾分類的歷程也表明,生活垃圾分類管理是一個循序漸進的過程,發達國家和地區的生活垃圾分類管理不是一蹴而就的,而是有一個按照規律邏輯逐步推進的發展過程。

(一)發達國家和地區生活垃圾管理經歷三大發展階段

歸納而言,發達國家和地區的垃圾分類管理大多經歷了末端處理、源頭治理和循環利用三大發展階段具體表現如下:

1.末端處理階段(1950—1970年代),即被動應付階段,政府被動式的、自上而下的應對垃圾處理,產生多少垃圾就處理多少垃圾,通過填埋或焚燒等方式,只求盡可能地把垃圾處理掉。民眾只是垃圾的制造者和污染的受害者,沒有參與垃圾分類管理。

2.源頭治理階段(1980—1990年代),即變被動的垃圾處理為主動的垃圾管理、從生產和消費的源頭預防階段,調整過去的廢棄物末端處理方向,開始重視科學的垃圾分類,強調通過垃圾分類促進垃圾減量化,取得了明顯效果。

3.循環利用階段(21世紀以來),即更加注重資源循環利用和資源再生的高級階段,著力于構建最適量生產、最適量消費、最小量廢棄的經濟發展模式,并提出了循環之國的發展目標。垃圾分類處理更加注重循環利用和資源再生。

(二)發達國家和地區生活垃圾分類管理循序漸進、逐步推進

發達國家和地區生活垃圾分類管理歷程具有一些共性規律邏輯,圍繞其內在邏輯存在一個循序漸進、逐步推進的發展過程。

1.建立健全生活垃圾分類管理的基礎設施體系。建立健全基礎設施體系是推行生活垃圾分類管理的前提條件。基礎設施體系主要包括覆蓋全流程的各種硬件基礎設施法律體系、社會動員體系為主的軟件基礎設施兩大部分。以德國為例,在大規模推動垃圾分類管理前期,德國構建了完善的城市生活垃圾分類管理的基礎設施體系。在分散型居民區,居民以戶為單位,向垃圾清運公司租用各色垃圾箱。在密集型居民區,設立四周密閉式垃圾點。地方環境管理機構于每年年初將一年的垃圾清運時間表垃圾分類詳細說明挨戶投入信箱,市民根據時間表規定,將相關需要回收的垃圾放置規定地點,由相關部門集中回收。在1972年聯邦德國政府制定的《廢棄物處理法》基礎上,經過四次重大修訂,于1986年開始推行垃圾減量化、分類管理和回收再利用。1991年又頒布實施《廢棄物分類包裝條例》,完善從源頭上減少生活垃圾的法律體系。

2.在具備一定條件基礎后,以命令控制手段強制推行垃圾源頭分類管理。在建立健全必要的基礎設施體系之后,發達國家和地區一般都經歷了強制推行垃圾分類的啟動階段,歷史經驗證明,在前期階段完全依靠自愿和鼓勵而缺乏命令控制手段,垃圾分類是不會取得明顯成效的,因此,在具備相關條件的基礎上,生活垃圾分類的前期階段一定要推行強制分類,強力推動全社會垃圾分類意識的養成。以臺北市為例,在經過較充分準備工作之后,1996年臺北市政府強制實施垃圾不落地政策,居民必須定時定點投放垃圾,意在喚起居民重視垃圾處理的意識。2000年開始采取強制方式實行垃圾費隨袋征收政策,垃圾分類責任到人,強制要求居民按照一般垃圾、資源類可回收垃圾的分類標準對垃圾進行分類。可以說,一系列強制措施的實施,為臺北市成功推進垃圾分類夯實了基礎。

3.不斷完善體制機制建設,形成全社會共同參與、齊抓共管的有效格局。有效的生活垃圾分類管理需要社會每一個主體、組織和單位的積極參與。在政府強制垃圾源頭分類達到一定程度(社會意識基本形成)后,客觀上需要實施更為多元有效的制度安排,進一步綜合運用社會治理手段、經濟手段、法律手段、行政手段等,調動每一個社會主體的積極性和主動性,共同推動生活垃圾分類管理不斷提質增效。

三、發達國家和地區生活垃圾分類管理中值得重視的機制

(一)社會組織動員機制

生活垃圾分類管理的技術含量并不高,關鍵在于全社會組織動員。發達國家和地區在垃圾分類管理過程中非常注重全社會組織動員,融合利用多種方式,充分調動所有社會主體的積極參與。

1.把生活垃圾分類管理作為社區治理的重要內容。發達國家和地區經驗表明,社區垃圾分類的質量與社區治理能力關系很大。發達國家和地區很注重將生活垃圾分類納入社區治理,突出在社區內塑造家園意識、培養每個人的參與意識,從而形成廣泛參與、全民監督、多元共治的垃圾分類管理格局。在日本,公民參與垃圾分類主要是通過社區治理(居民自治和團體自治)來實現。處于基層的市、町、村的自治體、自治會等民間組織發揮重要作用,自治會的會員很多是地區居民,利用休假時間自發參加相關活動,和當地的政府、學校、企業聯合起來,為地區生活垃圾分類管理服務。自治會對循環利用的意義進行宣傳,會定期向社區居民發放宣傳冊,和地方政府一起舉辦說明會。居民開展的上訪請愿和法律維權等運動也已經擴展到垃圾焚燒廠的選址、促進循環利用等方面,由市民參與的社會力量發揮著舉足輕重的作用。

2.采取廣泛、有效的宣傳和教育方式。發達國家和地區非常注重通過多種形式的宣傳和教育,提高各主體的垃圾分類意識與知識,激勵公民內心對于垃圾分類的認同感和責任心。比如,在推行垃圾費隨袋征收期間,臺北市長很長時間隨身攜帶垃圾袋,親自進行宣傳,形成了良好的示范效應。臺北市還制作了垃圾分類的短片,在電視、公共場所反復播放,補齊市民的知識短板。在日本,有專門的垃圾分類從業者(如廢棄物減少指導員),垃圾處置從業者、市政管理和居民展開合作是垃圾分類宣傳的重要力量。另外,發達國家和地區的實踐表明,讓生活垃圾分類成為生活習慣需要一代人甚至幾代人的實踐,將生活垃圾分類知識納入國民教育體系,是提高生活垃圾分類能力的重要舉措。比如,日本于2003年頒布《有關增進環保意愿以及推動環保教育的法律》,有關垃圾分類的環保教育從幼兒園就已經開始,孩子們從小參加各種室外垃圾分類體驗活動。到了青少年時期,學校還設置專門的垃圾處理、分類、再生資源利用等課程,學習各類垃圾的屬性、特點和再循環利用的途徑、過程和方法等知識。學校還會組織學生參觀垃圾處理廠,讓學生直觀感受每天有多少垃圾送到處理廠,如果沒有做好垃圾分類會出現什么后果等教育。

3.實施科學、有效的垃圾分類行為激勵。根據發達國家和地區的經驗,建立科學有效的激勵機制,是組織動員全社會積極踐行生活垃圾分類的重要手段。美國、日本在生活垃圾分類管理中均通過有效的激勵機制,取得了不錯的成效。比如,美國費城從2004年開始在German townChestmut Hill實行城市生活垃圾源頭分類直接獎勵辦法,組織動員居民參與垃圾分類,垃圾回收率上升到40%,居民參與率從27%上升到50%取得了較好的組織動員效果。

(二)責任分解與落實機制

生活垃圾分類管理需要每一個社會主體的積極參與,每一個社會主體都有執行生活垃圾分類的責任。縱觀發達國家和地區經驗,除了適當激勵之外,通過合理制度安排把垃圾分類責任具體落實到所有社會主體,是國際通行的有效做法。

1.建立健全界定清晰、操作性強的垃圾分類管理法律體系。法律是規范、指引行為的基本準則,是分解、落實責任的基本保障。發達國家和地區非常注重構建生活垃圾分類管理法律體系,詳細制定具有可操作性而非原則性的法律條文,明確規定政府、企業和個人在生活垃圾分類中應負的責任和義務,嚴格界定有關違反垃圾分類行為的懲罰標準,確保垃圾分類責任的有效分解與落實。日本建立健全了垃圾分類的法律體系,是全世界的典范,見表1

2.在垃圾分類責任落實到人到戶到組織上出實招如果責任不能具體分解和落實到每一個社會主體,那么生活垃圾分類管理的推進一定會遇到障礙。發達國家和地區的普遍經驗是,采取有效舉措把垃圾分類責任落實到人和戶。比如,在日本,對于生活垃圾的分類投放,一些地方政府要求居民購買特制的半透明分類垃圾袋,很多地區還實行實名制,實名制既可以追究亂丟棄垃圾公民和企業的責任,也可以在不聽勸告、不改正的情況下給予處罰。另外,很多國家和地區實施的垃圾費隨袋征收(即花錢買專用垃圾袋)政策,也是責任具體分解與落實的重要舉措[4]

3.實施嚴格、有效的監督與懲罰。除了軟性管理對策之外,嚴格、有效的監督是確保垃圾分類責任落實的重要舉措。發達國家和地區都高度重視監督懲罰的硬性作用(日本甚至在法律中專門創立非法投棄未遂罪非法投棄目的罪等條目),努力推動社會多方力量、共同發揮監督職能,保障垃圾分類責任和義務落到實處。比如,韓國首爾在推行垃圾分類的初期實行垃圾袋簽名,要求每個人必須在垃圾袋上寫上門牌號碼,這樣一來,政府較容易地查出誰沒有配合垃圾袋收費制度。為了制止非法傾倒,在容易亂放垃圾的地方設置了攝像頭,鼓勵市民舉報亂扔垃圾的行為,給舉報者一定的獎金,這些措施收到了良好效果。

再如,臺北市在垃圾分類初始階段,居民必須根據清潔隊指定的時間、地點和標準進行投放,且有人專門負責檢查分類的正確性。若居民分錯,清潔隊會耐心糾正;若發現有未分類情況,先以勸說為主,并請居民當場分類,或請居民帶回分類后再投放。如居民不按規定執意投放,將按照《廢棄物清理法》的規定罰款12006000元新臺幣,該罰款金額占臺北市2012年可支配收入的4%以上。

(三)生活垃圾減量機制

如何促使垃圾產生量減少即垃圾減量化,一直是發達國家和地區垃圾管理中聚焦解決的核心問題,其中很多經驗值得借鑒。

1.高效分類機制是生活垃圾總量減量的基礎。發達國家和地區的垃圾管理歷程表明,通過實行高效的分類和收集,通過資源化利用將大部分垃圾變廢為寶,可以大幅減少需要最終處理的垃圾數量。從日本的數據來看,由于實施非常精細的垃圾分類和回收制度,無論是一般廢棄物還是產業廢棄物,伴隨著廢棄物減量,最終廢棄物處理量都大幅度降低,見圖1

2.收費是發達國家和地區生活垃圾減量的常用手段。很多發達國家和地區通過對生活垃圾收費,實現垃圾的減量化。生活垃圾收費標準主要分為定額和定量兩大類,由最初的定額費制演變為按量收費[6]是國際上比較通行的趨勢。在使用者付費原則指導下,多扔垃圾多付費,少扔垃圾少付費的按量收費制度,有力地促進了垃圾減量化。以美國西雅圖為例,每月每戶居民4桶垃圾以下交納13.25美元;每增加1桶垃圾,加收9美元。這一規定實施后,西雅圖市垃圾量減少了25%以上日本北海道伊達市從1989年實行垃圾費隨袋征收的當年,生活垃圾即比上年度減少3000噸,次年又減少了2000噸。臺北市2000年執行垃圾費隨袋征收制度后,垃圾收運量由2970噸/日降至2009年的1009噸/日,減量幅度為67%,成效非常明顯,見圖2

2  臺北市垃圾費隨袋征收前后家戶垃圾量變化情況[7]

3.從產品包裝、設計和用材角度減少垃圾產生量也是非常重要的措施。除了通過高效分類收集、減少最終需處理垃圾的方式之外,生活垃圾減量化,還指從產品生命周期源頭即包裝設計和用材環節減少垃圾產生量。由于與生態、環保、低碳理念高度契合,這一點在發達國家和地區表現越來越明顯。比如,美國聯邦政府立法規定,改進產品或包裝的設計,力求減少材料用量或毒性,使之易于回收;現有產品或包裝物重復使用;延長產品的壽命以延遲對其處置;通過調整改變生產者及消費者的先行做法來減少產品或包裝量;采用可減少產品損壞或防變質的包裝。再如,較多發達國家和地區都實行凈菜進城,有效促進廚房垃圾減量化[8]

(四)生產者責任延伸機制

發達國家和地區經驗顯示,全社會共同參與垃圾治理,作為生產者的企業在其中發揮著重要角色,即生產者責任延伸(Extended Producer Responsibility,簡稱EPR)。該機制主要是指以生產者為主導的責任主體對廢棄物的回收、循環利用和最終處置承擔責任。生產者責任延伸填補了產品責任體系中消費后產品責任的空白,確定了廢物回收處理、處置、再循環利用的責任主體。在生產者責任延伸的框架中,生產者應承擔5個責任:環境損害責任、經濟責任、物質責任、所有權責任和信息披露責任。

歐盟電子電器廢棄物處置是生產者責任延伸的較典型案例。20042月,歐盟發布《廢棄電子電器設備指令》和《關于在電子電器設備中禁止使用某些有害物質指令》,要求對于來自私人家庭的電子電器廢棄物,歐盟所有成員國應確保在2005813日前建立允許消費者和銷售商將這些廢棄物免費送回的系統。廢舊電器的處理費用將由生產企業負責,比如彩電或冰箱,每臺將被加收2%~3%左右的電子垃圾回收費。日本2001年頒布的《家電回收法》,更是直接明確了家電生產企業、銷售商有回收和循環利用廢棄家電的義務。該法律規定生產企業的產品回收利用率為:空調60%以上,電視機55%以上,冰箱50%以上,洗衣機50%以上,在規定時間內生產企業若達不到上述標準將受到處罰。

另外,我國臺灣地區通過建立資源回收管理基金的方式,較好體現了生產者責任延伸。1997年臺灣環保署先后成立廢棄物品及容器、廢機動車輛、廢輪胎、廢潤滑油、廢鉛蓄電池、農藥廢容器、廢電子電器物品及廢資訊物品等8個基金管理委員會,指導并執行各項應回收物品及容器的回收清除處理。1998年整合8個基金管理委員會,成立資源回收管理基金管理委員會,實行專款專用并分賬管理。該基金主要職責包括:督導生產者繳納回收清除處理費;運用獎助及補貼機制,推動資源回收處理體系;建立有效回收制度,暢通回收處理管道等。進入管理目錄的生產商,須根據生產產品的市場份額承擔相應的回收處理成本,即向資源回收管理基金繳費。根據《資源回收管理基金信托基金部分收支保管及運用辦法》,生產者繳交回收清除處理費至少70%撥入信托基金,主要用于支付回收商、處理廠經稽核認證的實際回收清除處理補貼費;其余撥入非營業基金,用來支付配合回收清除作業的各項補助、獎勵、倡導、行政及應急費用等。[9]

(五)特許經營機制

梳理發達國家和地區的垃圾管理經驗,課題組發現,特許經營機制發揮了較好作用,為推動生活垃圾高效益管理提供了有力支撐。政府從垃圾管理中自己不專長且事無巨細的建設、技術、運營管理等細節中退出來,通過特許經營的方式,保證私營機構合理盈利的同時,促進其發揮主觀能動性,從而達到比公有機構更優的公共服務效果。

在垃圾管理整個鏈條上的垃圾收集、中轉儲運、填埋焚燒等多個環節,國際上都有特許經營的嘗試與探索。比較其他環節而言,由于垃圾處理廠的邊界最為清晰,容易市場化,從而也是特許經營最為集中的環節。特許經營的方式多采用BOT(興建—經營—轉移)、BOO(興建—擁有—經營)等多種形式。發達國家和地區生活垃圾特許經營的益處非常明顯,既有效節約了政府成本,又可以轉移部分風險(垃圾處理項目一般都投資大、風險高),同時也大幅提升了垃圾處理設施建設的工程品質及營運效率。

除了眾所周知的垃圾末端處理設施特許經營外,歐洲國家綠點制度特許經營案例也帶給我們很大啟發。比如,法國政府授予法國生態包裝集團特許經營權,使其負責經營生活垃圾的循環處理工作,事實上生態包裝集團承擔了法國近80%的生活垃圾循環工作。政府對生態包裝集團的支持是通過提交綠點制度來實現的,所有在商品包裝上印有綠點標志的企業都需交綠點費,直接交給生態包裝集團。該企業用這些錢來進行垃圾的循環處理和再利用。

德國包裝協會為解決生產廠家各自回收廢棄包裝的困難,也建立了綠點系統,目前德國90%以上的包裝企業已加入該系統,獲得特許經營權的德國雙軌制系統股份公司(DSD),負責包裝生活垃圾的分類、收集和綜合回收利用全過程的組織,對德國減少包裝垃圾、實現包裝材料的分類回收和重復利用發揮了關鍵作用。由于法規嚴密,執行到位,加之財政政策的支持,使得參與其中的私營公司盈利頗豐,從而實現環境保護、資源利用,參與公司盈利多方共贏的格局。

(六)綠色采購與財稅支持機制

整體來看,發達國家和地區生活垃圾分類管理全鏈條的效益凸顯,除了每個環節都充分發揮應有功能之外,來自政府部門的經濟杠桿撬動功不可沒。

來自政府部門經濟杠桿的突出舉措之一便是綠色采購制度,即政府優先采購這些由生活垃圾轉化生產成的綠色產品,為全社會垃圾分類與資源循環利用注入很大動力。比如,在西班牙巴達洛納市,學校在紙張采購上,100%采購再生紙和完全無氯的紙。有計算表明,其中一所學校IES La Pineada通過每年全部購買再生用紙(每年使用12.8萬張紙)節省了9574升水和2048千瓦時的能源。

另外,發達國家和地區通過財稅優惠政策支持垃圾分類后的再生資源利用。比如,日本通過稅收優惠政策鼓勵企業建立循環經濟生產系統。對廢舊塑料制品類再生處理設備在使用年度內,除普遍退稅外,還按取得價格的14%進行特別退稅;對廢紙脫墨、玻璃碎片雜物去除、空瓶洗凈、鋁再生制造等設備實行3年的退還固定資產稅。還如,美國自1991年以來已經有23個州對循環利用和投資的稅收進行抵免和扣除,對購買循環利用設備免征消費稅,對生活垃圾資源循環利用起到非常大的推動作用。

四、借鑒發達國家和地區經驗,深入推進上海生活垃圾分類管理的啟示與建議

發達國家和地區生活垃圾分類管理經驗表明,生活垃圾分類看似事小,其實內部存在較為復雜的運作邏輯和規律。上海要積極借鑒發達國家和地區的先進經驗,結合上海自身城市發展實際,進一步深化現有生活垃圾分類管理方案和計劃,不斷完善上海生活垃圾分離管理體系,努力提高垃圾分類管理能力,為全國的垃圾管理提供樣板示范。

(一)進一步深化上海生活垃圾分類管理的頂層設計

1.上海生活垃圾分類管理模式的選擇。深入分析發達國家和地區的生活垃圾分類模式,根據上海城市的資源人口等要素狀況以及習慣傳統等,借鑒發達國家先進經驗,逐步走向日本源頭精細分類、全流程高質量處置的生活垃圾分類管理模式。這就要求上海根據這種模式的運作邏輯,提前做好謀劃和準備,分階段、分步驟深入推進生活垃圾分類管理工作。

2.加強對上海生活垃圾分類管理的路線圖設計。借鑒發達國家和地區的歷史經驗,按照一定的階段性、順序性和邏輯性,循序漸進地推進上海生活垃圾分類管理。上海生活垃圾分類管理的推進路線圖可做如下考慮:一是首先完善從硬件到軟件的基礎設施體系。基礎設施體系是生活垃圾分類能夠運轉起來的前提,要充分配齊配足全市各層級生活垃圾分類的各種硬件設施(包括居民家庭的分類垃圾桶),健全垃圾分類相關法律法規、政策制度、指導建議,進而通過組織動員、宣傳引導、細致管理及各種激勵手段鼓勵居民參與垃圾分類。二是在生活垃圾分類要求上要先簡后細。當前上海垃圾分類的突出問題在于干濕垃圾有效分離不足,鑒于干垃圾回收再利用的基礎較好,建議在推行垃圾分類初期,可以在去除有毒有害垃圾的基礎上,首先要求干濕垃圾有效分離,確保濕垃圾純度(尤其避免焚燒容易產生二噁英的塑料和玻璃混入濕垃圾)。在干濕分類普及后,居民分類投放和意識建立后,再進行生活垃圾分類的細化。三是抓住重點人群和機構,由點帶面不斷擴大和輻射。在居民部門,根據不同人群的不同特點,重點抓住居家老人、未成年孩子和家庭主婦三類人群,使其在家庭和居住區發揮帶頭和示范作用。在單位組織部門,堅持政黨機關及公共機構率先實施,加快推進單位的生活垃圾強制分類,為全市推廣生活垃圾分類做出表率。四是在準備工作基本就緒后,再推動強制源頭分類。發達國家和地區經驗表明,準備工作就緒后,采取強制措施,才能有效推進垃圾分類,否則,貿然采取強制分類,則有可能事與愿違。

(二)進一步加強生活垃圾分類管理機制的建設

1.強化垃圾分類的社會組織動員機制建設。一是加強社區治理能力建設,發揮社區黨支部和居村委的群眾組織動員功能,促進垃圾分類活動深入開展。更加充分地發揮居村黨組織的引領、組織職能,進一步強化居委會(村委會)樓組長(村民小組長)居民(村民)的基層治理網絡,居村委要搭建、做實社區居民自治平臺,以生活垃圾分類事務居民征詢制度和協商議事制度為抓手,進一步發揮居村大會、居村代表大會以及三會制度作用,帶動居民積極參與垃圾分類管理。二是宣傳普及垃圾分類知識,提升公眾參與意識。綜合使用廣播電臺、電視臺、報刊、互聯網站和各種新媒體對生活垃圾分類進行公益宣傳,可考慮開發接受度高的垃圾分類相關手機游戲傳播垃圾分類知識。同時,將垃圾分類知識和要求納入學前及義務教育課程體系,在幼兒園、小學、中學及大學等場所適當開設環保課程。將生活垃圾填埋或焚燒廠打造成公共教育基地,編寫《上海生活垃圾分類手冊》,對具體的分類收集行為進行指引。三是有效激勵推動居民參與生活垃圾分類。完善綠色賬戶激勵機制,增強綠色賬戶的含金量、吸引力和影響力。制定生活垃圾分類減量專項支持政策,實施差別化生活垃圾收費制度,對垃圾減量達到年度目標的,給予減免生活垃圾處置收費的獎勵。建立生活垃圾分類示范家庭制度,對積極參加垃圾分類社區宣傳、推廣等活動的突出家庭,給予精神和物質上的獎勵。

2.建立健全生活垃圾分類責任分解與落實機制。一是完善生活垃圾分類管理法律體系。詳細制定具有可操作性而非原則性的法律條文,明確規定對政府、企業和個人在生活垃圾分類中應負的責任和義務,嚴格界定有關違反垃圾分類行為的懲罰標準,確保垃圾分類責任的有效分解與落實。二是落實市、區、街鎮主體責任。明確市級的引領與統籌責任,強化區級的生活垃圾分類管理屬地責任,加強街鎮對轄區內居民、單位垃圾分類工作的組織、指導和監督職責,將生活垃圾分類納入社區綜合治理考核體系。三是建立黨政機關和國有單位生活垃圾強制分類責任制。強化行業監督指導,落實教育、醫療衛生等行業垃圾分類推進工作,嚴格執行不分類、不收運的倒逼機制。將單位生活垃圾強制分類執行情況納入文明單位年度社會責任報告制度體系,逐步將垃圾分類行為規范教育納入各類單位職工文明教育的重要內容。四是夯實每個環節向后負責制。垃圾從小區到中轉站到垃圾處理站的整個鏈條中,每一個環節的主體責任都應當細化明確,并建立向后一個環節負責的制度。前一個環節分類不達標,后一個環節的主體可以要求其分類至達標再接受,否則可以拒收或要求其支付額外費用。通過逆向層層壓實每個環節的主體責任,理順整個鏈條中部門和部門的銜接。

3.切實加強生活垃圾減量化機制設計。一是強化生活垃圾源頭分類指導與監督。在垃圾分類前期階段,為確保每一類垃圾資源都能夠得到正確的分類與投放,可參照日本廢棄物減少指導員等專門的垃圾分類從業者經驗,加強垃圾分類志愿者隊伍建設。積極利用現代高科技手段,強化對垃圾分類指導和監督的技術支撐。二是精心謀劃、穩步推進上海凈菜進城政策。根據一般凈菜可以至少減少20%蔬菜垃圾的規律,借鑒發達國家和地區的成功經驗,抓住農貿市場、商品超市、社區菜市場等關鍵領域,通過合理補貼、有效監管、積極引導、改善物流、原產地對接等手段,按品類、按區域逐步推進凈菜進城。三是逐步采取垃圾不落地”“垃圾費隨袋征收等措施。穩健推進生活垃圾定時定點投放,積極做好相關配套與輔助工作。制定與分類實效相掛鉤的生活垃圾差別化收費機制。儲備制定生活垃圾依量收費制度,探索垃圾費隨袋征收機制。逐步利用社會經濟杠桿機制,撬動生活垃圾有效減量。

4.從上海企業做起,分領域分步驟穩妥實施生產者責任延伸制度。一是醞釀出臺上海版生活垃圾分類管理生產者責任延伸的專門法規。法律適用可首先從上海本地企業及產地在上海的企業做起,然后逐步拓展至外地生產企業,使企業生產者對產品整個生命周期可能產生的生活垃圾負責。二是參照我國臺灣地區的經驗,成立上海資源回收管理基金。規定進入管理目錄的生產商,根據產品在上海市場份額承擔相應的回收處理成本,即向資源回收管理基金繳費。充分發揮基金的資金平臺作用,運用獎助及補貼機制,推動資源回收處理體系建設,建立有效回收制度,暢通回收處理管道等。三是抓好生產者在產品源頭設計消費后的產品廢棄物處置兩個重點環節的責任落實。按照節能、節材、環保、高效原則,推動企業生產者在產品包裝、設計、用材、用量方面加強研發,盡可能減少源頭垃圾產生。同時,在廢棄物處理和資源再利用政策中,明確生產經營者負責產品回收的相關的責任與義務,特別是一些垃圾處置專業性、技術性、危險性很強的產品,通過有效制度設計,推動相關生產者承擔處置責任。

5.探索拓展特許經營范圍,提高特許經營成效。特許經營是在政府管理和私營部門參與之間,找到一種共同投資、共擔風險、有效均衡的較好方法,能夠較好地把政府的責任和私營競爭的積極性結合起來。未來上海在生活垃圾處理上,要探索拓展特許經營范圍,進一步提高特許經營的成效。一是探索放寬垃圾收集運輸環節的特許經營。在上海未來生活垃圾處理進程中,政企分離是大勢所趨。可以通過招標、拍賣等模式,探索將生活垃圾的收集運輸事務給有實力的企業特許經營,拓寬環衛設施建設的資金來源,減輕政府負擔,提高風險的抵御能力,提高整體經營效率。二是進一步提高垃圾末端處置特許經營的效益。當前上海垃圾填埋焚燒廠與垃圾中轉設施等領域已有特許經營案例經驗,在此基礎上,要積極學習發達國家和地區的先進做法,在強化監管的同時,進一步調動外資、私營企業的積極性,努力提高垃圾末端處置特許經營的質量,發揮出更大的公共效益。

6.健全政府綠色采購和財稅支持政策體系。一是制定政府針對生活垃圾轉化的綠色采購制度。明確政府采購過程中優先采購由生活垃圾轉化生產成的綠色產品,如廚余垃圾轉化成的肥料可優先用于國有綠化部門,生活垃圾回收制成的建材與辦公用品等都應納入政府采購目錄。制定年度綠色采購方針,規定綠色采購實施單位的范圍,形成當地綠色產品的采購數據庫與目錄,指定政府機關采購特定產品的比例,公布年度綠色采購實施情況,推動綠色采購聯盟等。二是建設全社會的綠色采購平臺,傳播綠色采購理念。由市級有關部門牽頭,搭建全社會的綠色采購平臺。向企事業單位、社會組織團體頒布綠色采購指導準則,進行綠色采購生活垃圾轉化產品的推廣活動,將綠色采購理念向社會廣泛傳播,推動生活垃圾分類管理取得更大效益。三是加強對生活垃圾分類管理的財稅政策儲備。面對全市大力推動的生活垃圾分類管理,市級財政和稅收部門要積極加強相關業務研究,對于財政必須要保底以及可以靈活支援的、稅收杠桿可以有效撬動的各類領域和內容,要積極加強政策儲備設計,為全市打好生活垃圾分類管理攻堅戰提供有力支撐。



[1]楊凌、李國平、于遠光:《垃圾收費制度的國際化比較及其對我國的啟示》,載《價格理論與實踐》,2010年第5期, 42-43頁。

[2]譚文柱:《城市生活垃圾困境與制度創新——以臺北市生活垃圾分類收集管理為例》,載《城市發展研究》,2011年第7期,第18卷, 95-101頁。

[3]在東京,生活垃圾處理方式極端精細。1)飲料瓶子的處理流程:喝光或倒光,簡單水洗,去掉瓶蓋,撕掉標簽,踩扁,根據各地的垃圾收集規定在“資源垃圾”日拿到指定地點,或者丟到商場或便利店設置的塑料瓶回收箱。2)鮮奶紙杯的處理流程:洗凈、剪開、晾干。3)報紙、廢電器的處理流程:丟棄的報紙會捆扎得整整齊齊,丟棄的廢電器的電線會捆綁在電器上。4)餐具、廢油的處理流程:有油的碟子要先用廢報紙擦干凈再拿去清洗,這樣會減少洗滌劑的使用和讓難分解的油污進入下水道;廚房的廢油需要去超市購買一種凝固劑,凝固劑倒入廢油,油就成為固體了,然后將固體的油用報紙包好作為可燃垃圾處理掉。5)食品包裝紙的處理流程:從自動販賣機購買一盒紙裝飲料,價格中含有10日元押金,當消費者飲用完畢,將折疊好的紙包裝投入旁邊的自動回收機后,押金就會自動返還。

[4] 2000年,臺北市政府開始強制實施“垃圾費隨袋征收”政策,規定市民必須將一般垃圾與可回收垃圾分開,一般垃圾只能裝入政府指定購買的垃圾袋后投入垃圾車,投放垃圾時有專人抽樣檢查居民的垃圾袋,如果發現沒有按規定分類,會被罰款1200元到6000元新臺幣。為了保證“垃圾費隨袋征收”落到實處,政府還對偽造使用垃圾袋的行為做出了處罰規定,使用偽袋者,初3萬元以上10萬元以下罰款;販售偽袋者,處1年以上7年以下有期徒刑,可并處1000萬元以下罰金;制造偽袋者,處2年以上7年以下有期徒刑,可并處1000萬元以下罰金等處罰措施。各個商家,皆不提供免費購物塑料袋,鼓勵大家重拾菜籃子或塑料袋重復使用。摘自杜倩倩等,《臺北市生活垃圾管理經驗及啟示》,載《環境污染與防治》,201412月,第36卷, 83-90頁。

[5] 日本環境省:《日本廢棄物處理的歷史與現狀》(日文)。

[6]王楠,閆如玉:《城市生活垃圾收費制度國際經驗與政策啟示》,載《國際經濟合作》,2015年第8期, 59-63頁。

[7]譚文柱:《城市生活垃圾困境與制度創新——以臺北市生活垃圾分類收集管理為例》,載《城市發展研究》,20117期,第18卷, 95-101頁。

[8]凈菜及切割蔬菜于上世紀50年代起源于美國,而后在歐洲市場得到迅速發展,當時大部分產品僅供給團體膳食和快餐業。19501970年代,隨著城市規模快速擴張和以大量生產、消費為特征的“一次性使用社會”的出現,東京城市廢棄物的排出量與日俱增,處理工場的處理能力以及數量明顯不足,環境污染相當嚴重。統計顯示,每運進城市100噸毛菜,就會產生20噸廢料,凈菜進城意味著可以減少20%的因蔬菜產生的生活垃圾。日本東京早在幾十年前就開始發展凈菜產業,毛菜被禁止入城,被禁的范圍也隨著城市的擴展而擴大,東京規定八環路之內禁止毛菜進入。20世紀末,日本市場的凈菜率幾乎達到了100%,英國的凈菜加工率約占蔬菜總銷售額的85%。摘自馮貴香,《我國城市垃圾的資源化分類》,載《實踐與探索》,2009年第9期, 228-229頁。

[9]杜倩倩等:《臺北市生活垃圾管理經驗及啟示》,載《環境污染與防治》,201412月,第36卷, 83-90頁。

 

作者:盧垚上海市人民政府發展研究中心博士后研究人員

來源:《科學發展》雜志2019年第3期

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